شکل‏گیری مناطق آزاد( Free Zones) تجاری در کشورهای در حال توسعه، ازجملۀ عناوینی است که از سوی اندیشمندان غربی، به‏عنوان راهکار مطلوب برای توسعه‏یافتگی بیان‌شده است. اهداف و مأموریت‏های مهم این مناطق تحت عناوین توسعۀ صادرات غیرنفتی و محرومیت‏زدایی برای آن‏ها بیان‌شده است. تا جایی که در سال‏های اخیر برخی از مسئولان دولتی ضمن دفاع جدی از شکل‏گیری و گسترش این مناطق، توسعۀ آن‏ها را در راستای سیاست‏های کلی اقتصاد مقاومتی و ابزاری برای نجات اقتصاد ایران از بحران‏ها دانسته‏اند. در این مقاله تلاش خواهیم کرد تا ضمن مرور اجمالی بر سیر نظری شکل‏گیری این مناطق، واقعیت تحقق‏یافتۀ حاصل از شکل‏گیری این مناطق در کشور را مورد کنکاش قرار داده و صدق این ادعا را بررسی کنیم. این کار را در دو سطح انجام‌شده است. در سطح اول تحلیل، با بررسی آمار و ارقام، عملکرد این مناطق و میزان دستیابی آن‏ها به اهداف تعیین‏شده در قانون مورد مطالعه قرارگرفته است. در سطح دوم تحلیل نیز تلاش شده است تا ضمن مداقۀ بیشتر، به برخی از آثار و چالش‏های پنهان‏تر حاصل از شکل‏گیری بی‏رویۀ این مناطق در کشور پرداخته شود.

نظریات اقتصاد متعارف دربارۀ مناطق آزاد تجاری

موضوع مناطق آزاد را می‏توان در شاخه‏های متعدد اقتصاد متعارف موردبررسی قرار داد. در این میان تجارت بین‏الملل و توسعۀ اقتصادی مهم‌ترین شاخه‏های علم اقتصاد هستند که مناطق آزاد در پرتو تئوری‏های آن‏ها موردبررسی قرار می‏گیرد. آدام اسمیت1 بر اساس اصل تقسیم‌کار، تجارت آزاد را بهترین روش برای کشورها پیشنهاد نمود. استدلال وی بر این اساس بود که از طریق تجارت آزاد هر کشور می‏تواند در کالایی تخصص پیدا کند که در آن دارای مزیت مطلق2 است. دیوید ریکاردو3 تجارت بین‏الملل را در چارچوب نظریۀ ارزش- کار بررسی و نظریۀ معروف مزیت نسبی4 را ارائه کرد. بسیاری از اقتصاددانان متعارف با تکیۀ بر تئوری مزیت نسبی بر این باورند که تجارت، موتور رشد و توسعه در جوامع امروزی است و هر ملت می‏بایست در تولید یک یا چند کالا در سطح بین‏الملل، بر اساس هزینه، برتری نسبی پیداکرده و از طریق مبادلۀ آن‏ها با سایر جوامع به رفع نیازهای خود بپردازد. اگر هر کشور در تولید کالایی که در آن کارایی بیشتری دارد، تخصص یابد و مازاد کالای تولیدی خود را با کالایی که در تولید آن کارایی ندارد، مبادله کند، تولید کل هر دو کالا در جهان افزایش خواهد یافت. این اضافه‌تولید را کشورهای طرف تجارت بین یکدیگر تقسیم می‌کنند. این درواقع تعمیم منافع حاصل از تقسیم‌کار (و مبادله) در سطح مناسبات بین‌المللی است. چنانچه دولت دخالت نمی‌کرد یا اقتصاد آزاد بود و همچنین تجارت بین‌الملل نیز آزاد می‌بود، منافع حاصل از تجارت به حداکثر می‌رسید. رابطۀ مبادله نیز در این تحلیل از طریق ارزش اجتماعی، اقتصادی و همچنین میزان هزینۀ تولید تعیین می‏شود. اقتصاددانان کلاسیک مانند اسمیت معتقد بودند که تجارت آزاد بین‌المللی رفاه جهان را حداکثر کرده و وضع محدودیت‌ها در برابر جریان آزاد کالاها و خدمات و عوامل تولید بین کشورها، با این هدف مغایر است.

در عمل همۀ کشورهای جهان محدودیت‌هایی را بر جریان تجارت بین‌الملل اعمال می‌کنند؛ لذا ضروری است تا مناطقی در هر کشور وجود داشته باشند تا از طریق آن‏ها جریان ورود و خروج سرمایه حتی در اقتصادهای نسبتاً بسته نیز تسهیل شود (اسفندیاری، حسین زاده، دلاوری، ۱۳۸۷: ۱۲۴). بر این اساس برای شناخت نسبی مقولۀ مناطق آزاد می‏توان به تعریف بانک جهانی استناد کرد که: «منطقۀ آزاد تجاری، قلمرو معینی است که غالباً در محدودۀ داخل یک بندر یا در مجاورت آن قرارگرفته و در آن تجارت آزاد با سایر نقاط جهان مجاز شناخته ‌شده است. چنانچه کالاها را می‌توان بدون پرداخت حقوق و عوارض گمرکی از این مناطق صادر کرد یا به این مناطق وارد نمود و آن‌ها را برای مدتی در انبار ذخیره و در صورت لزوم بسته‌بندی و مجدداً صادر کرد. کالاهایی که از منطقۀ آزاد تجاری به کشور میزبان وارد می‌شوند، حقوق و عوارض گمرکی مقرر را می‌پردازند. مناطق پردازش صادرات علاوه بر تسهیلات فوق، ابنیه و خدمات موردنیاز جهت تولید، تبدیل مواد خام و کالاهای واسطه‌ای وارداتی به محصولات نهایی را به هدف صدور آن‌ها و برخی اوقات جهت فروش در بازار داخلی، به‌شرط پرداخت حقوق و عوارض گمرکی معمول فراهم می‌نمایند. ازاین‌جهت منطقۀ آزاد، ناحیۀ صنعتی ویژه‌ای است که تولیدات آن جهت‏گیری صادراتی دارند. تسهیلات این مناطق جهت جلب سرمایه‌گذاران خارجی و تسهیل استقرار آن‌هاست و معمولاً با مشوق‌های دیگری نیز همراه است». اهداف اصلی شمرده‌شده برای مناطق آزاد، کسب درآمد ارزی بیشتر برای کشورهای درحال‌توسعه، ایجاد اشتغال، انتقال فناوری و جذب سرمایه‏گذاری خارجی است. البته برخی از کشورها اهداف دیگری همچون محرومیت زدایی و توجه به مناطق محروم را نیز به‌عنوان آثار مناطق آزاد تجاری دنبال می‏کنند (کامران، ۱۳۸۱: ۳۵). در یک جمع‏بندی کلی می‏توان ویژگی‏های مناطق آزاد تجاری را ازاین‌قرار برشمرد: ۱) تأمین مواد خام و کالاهای واسطه‏ای؛ ۲) صدور تولیدات داخلی بدون پرداخت مالیات بر صادرات یا عوارض فروش؛ ۳) ارائۀ یارانه به صادرکنندگان در صورت حمایت از صنایع داخلی؛ ۴) وجود مدیریت مستقل در مناطق آزاد تجاری (لطیفی، ۱۳۸۶: ۲)؛ امّا سؤال اساسی این است که آیا واقعیت نیز در این حوزۀ اقتصادی بر آنچه از سوی نظریه‏پردازان و سیاست‏گذاران اقتصادی ادعا می‏شود، منطبق است؟

مناطق آزاد تجاری؛ نظریه تا واقعیت

در ابتدا باید اشاره کرد که روابط تجاری گسترده و روزافزون میان کشورهای مختلف و شکل‌گیری اقتصادهای به‌شدت وابسته در راستای تأمین نیازهای داخلی، در زمرۀ اصلی‌ترین مؤلفه‌های سرمایه‌داری صنعتی5 قرار می‌گیرد. در این زمینه نیز واقع و عمل متفاوت با چیزی است که نظریه‏پردازان اقتصادی و سیاسی ادعا می‏کنند. به‏واقع در جهان مدرن رابطه‏ای یک‏سوی بین کشورهای به‌اصطلاح پیشرفتۀ اقتصادی و کشورهای عقب‏مانده و یا درحال‌توسعه حاکم است. این اتفاق به‌مثابۀ تقابل دو جریان کم‏فشار و پرفشار هوا است و روشن است که در فضای اقتصادی نیز همواره جریان از بخش به‌اصطلاح پر‏فشار اقتصادی به‌سوی بخش کم‏فشار اقتصادی برقرار خواهد شد. دلیل این امر را نیز می‏توان در توان، سابقه، ظرفیت، فناوری بالا و درنتیجه هزینه پایین تولید در کنار کیفیت بالای کالا در کشورهای پیشرفته جستجو کرد. از طرفی برخلاف آنچه ادعاشده است روابط تجاری با کشورهای درحال‌توسعه اغلب محدود به کالاهای مصرفی بوده و کالاهای واسطه‏ای یا سرمایه‏ای، بااحتیاط بسیار، مبادله می‏شوند. مناطق آزاد تجاری نیز از این ماهیت پنهان نظام سرمایه‏داری مستثنا نبوده و در راستای تحقق اهداف این نظام تئوریزه شده است. در ادامه و در سطح ابتدایی بحث، ضمن مرور اجمالی بر موضوع، اهداف و عملکرد مناطق آزاد تجاری در ایران، نشان خواهیم داد که ایدۀ مناطق آزاد تجاری در ایران مطابق با شاخص‏های طراحی‌شدۀ اقتصاد متعارف موفق عمل‌نکرده و با چالش‏ها و مشکلات فراوانی مواجه بوده است؛ تا جایی که این مناطق در عمل به هیچ‏یک از اهداف در نظر گرفته‌شده برای این مناطق دست نیافته‏اند. در گام بعد تلاش خواهیم کرد تا با اشاره به برخی از لایه ‏های پنهان‏تر بحث، به تحلیل جامع‏تری نسبت به مناطق آزاد تجاری و آسیب‏ها و چالش‏های نادیدۀ این موضوع در حوزه‏های مختلف اقتصاد، فرهنگ و سیاست دست بیابیم.

سطح اول: مناطق آزاد تجاری در ایران؛ شکل‏گیری، اهداف و عملکردها

ضربه‏پذیری اقتصاد کشور از صادرات نفتی و آن‌هم صادرات انحصاری، چیزی بود که در سال‏های ۱۳۶۷ و ۱۳۶۸ به‌طور محسوس موردتوجه قرار گرفت. آمارهای این سال‏ها حاکی از آن است که صادرات نفتی در آن سال‏ها از ۲۰ میلیارد دلار فراتر رفته است. برای کشوری که مسائل مختلفش وابسته به ارز خارجی است و درصد قابل‌توجهی از فعالیت‏های تولیدی و خدماتی به دلیل ارتباط نزدیک با دنیا به‏وسیلۀ ارز خارجی رقم می‏خورد، نوسان‏های شدید درآمد ارزی طبعاً می‏تواند بسیاری از فعالیت‏های اقتصادی و به‏تبع آن فعالیت‏های سیاسی و فرهنگی جامعه را متأثر کند. به همین دلیل در برنامۀ اول، توسعۀ صادرات غیرنفتی به‏عنوان یک تصمیم قطعی، موردتوجه قرار گرفت. در این شرایط با الهام از الگوهای توسعۀ غربی و بدون انجام مطالعات دقیق و ضروری، ایجاد مناطق آزاد صنعتی به‏عنوان یکی از بهترین ابزارها برای توسعۀ صادرات غیرنفتی موردتوجه قرار گرفت. بدین ترتیب در تبصرۀ ۱۹ برنامۀ اول توسعه، سه منطقۀ آزاد تجاری- صنعتی در کشور مورد تصویب قرار گرفت (فرمند، ۱۳۸۱: ۵۶). در حال حاضر نیز هفت منطقۀ آزاد شامل مناطق آزاد انزلی، ارس (جلفا)، چابهار، حسن رود، اروند (خرمشهر)، قشم و کیش، در کشور وجود دارند.

در عمل همۀ کشورهای جهان محدودیت‌هایی را بر جریان تجارت بین‌الملل اعمال می‌کنند؛ لذا ضروری است تا مناطقی در هر کشور وجود داشته باشند تا از طریق آن‏ها جریان ورود و خروج سرمایه حتی در اقتصادهای نسبتاً بسته نیز تسهیل شود.

قانون چگونگی ادارۀ مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۷۲ به تصویب رسید. اهداف مناطق آزاد در این قانون بدین شرح بیان‌شده است: انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعۀ اقتصادی، سرمایه‏گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‏ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی (کمیجانی، ۱۳۷۴: ۱۷). بخشی از مزیت‏های قانونی مناطق آزاد تجاری صنعتی ایران عبارت‌اند از آزادی ورود خروج سرمایه، معافیت مالیاتی تا پانزده سال، تضمین کامل سرمایه‏های خارجی، امکان ترانزیت، امکان مشارکت سرمایه‏گذاری داخلی و خارجی، معافیت گمرکی برای ورود کالای ساخته‌شده در منطقه به داخل کشور، امکان ورود کالا بدون پرداخت عوارض گمرکی و سود بازرگانی به منطقه، امکان خرده‌فروشی کالا، امکان ورود اتباع خارجی از طریق مبادی ورودی و خروجی (محمدی الموتی، ۱۳۷۴: ۴۵).

درحالی‌که اساس تفکر در فعالیت مناطق آزاد در عملیات صنعتی و گردش تجارت و به‌عبارت‌دیگر بر عملکرد صادرات استوار است، چنانچه به این عملکرد توجه کافی نشود، انحراف‏هایی در ماهیت عملکرد مناطق به وجود می‏آید، چنانچه بسیاری از کشورها به آن مبتلا شده‏اند. لذا برخلاف اهداف و انگیزه‏های بیان‌شده برای ایجاد مناطق آزاد، عملکرد آن‏ها به دلیل نواقص ناشی از تطابق نداشتن ابزارها با راهبرد توسعه موفق نبوده و باوجود تمام مزیت‏ها و ویژگی‏های محیطی مناطق آزاد کشور، این مناطق دارای چالش‏های بسیاری می‏باشند. اگرچه مقایسۀ شاخص‏های عملکردی نظیر صادرات و واردات، جذب سرمایه‏گذاری خارجی و داخلی، ایجاد اشتغال و ترانزیت در برنامۀ چهارم توسعه با سال‏های قبل و برنامۀ سوم توسعه اغلب از بهبود نسبی وضعیت آن‏ها خبر می‏دهد، بااین‌حال با توجه به اهداف تأسیس این مناطق، اهدافی نظیر توسعۀ صادرات غیرنفتی، جذب سرمایه‏گذاری خارجی، جذب فناوری، صادرات مجدد و ... کمتر محقق شده و عملکرد این مناطق بیشتر به سمت واردات کالاهای لوکس و غیرضروری به داخل کشور معطوف شده است. در ادامه به ارزیابی عملکرد این مناطق، مبتنی بر اهداف در نظر گرفته‌شده برای آن‏ها، خواهیم پرداخت و همچنین به برخی از علل عدم توفیق این مناطق در شاخص‏های مطرح‌شده نیز اشاره خواهیم کرد:

شاخص صادرات و واردات: 

در بخش صادرات که یکی از مهم‌ترین اهداف مناطق آزاد کشور می‏باشد، طی سال‏های (۱۳۸۷-۱۳۸۰) میزان کل صادرات مناطق آزاد کشور حدود ۲۵۲۹۶ میلیارد ریال می‏باشد که ۵/۸۵ درصد آن (معادل ۲۱۶۳۰ میلیارد ریال) مربوط به چهار سال اول برنامه چهارم توسعه کشور می‏باشد. میزان واردات طی سال‏های مذکور در این مناطق برابر ۱۴۳۱۱۷ میلیارد ریال بوده است که حدود ۹۰ درصد آن (معادل ۱۲۸۶۷۰ میلیارد ریال) مربوط به چهار سال اول برنامه چهارم است. با مقایسۀ ارقام واردات و صادرات فوق می‏توان گفت که طی چهار سال اول برنامۀ چهارم توسعه (۱۳۸۷-۱۳۸۴) میزان واردات مناطق ۶ برابر مقدار صادرات آن بوده و می‏توان گفت که در عمل این مناطق در این بازۀ زمانی به سکویی برای واردات کالا به داخل کشور تبدیل‌شده‌اند (تقی زاده، ۱۳۸۹: ۱۲۷).

در رابطه با سال ۸۸ نیز اوضاع به همین نحو بوده است. این نکته را به‌آسانی می‏توان در لابه‌لای اظهارات مسئولان وقت جستجو کرد. چنان‏که حسین سلطانی نیا، نمایندۀ تام‌الاختیار وزیر وقت بازرگانی در امور مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، آن زمان در گفت‌وگو با خبرگزاری مهر اعلام می‏دارد که: واردات از مناطق آزاد در سال ۸۸،۱۰ برابر صادرات صورت گرفته از این مناطق بوده است که حکایت از عدم توازن تراز تجارت خارجی در این مناطق دارد. براساس آمارها، صادرات مناطق آزاد کشور در فاصله سال‌های ۸۰ تا ۸۸، از ۱۳.۷ میلیون دلار به ۷۷۴.۶ میلیون دلار در سال ۸۶ افزایش‌یافته است. به این معنا که در دوره مذکور صادرات مناطق آزاد کشور ۵۶ برابر شده است؛ درحالی‌که صادرات کشور طی همان دوره حدوداً ۴ برابر شده است که این امر، نشان از ظرفیت بالقوه مناطق آزاد جهت توسعه صادرات دارد؛ اما آمارها حاکی از آن است که رشد واردات در مناطق آزاد نیز به‌مراتب شتاب بیشتری از رشد واردات در سرزمین اصلی داشته است، به‌نحوی‌که واردات مناطق آزاد طی دوره ۸۸-۸۰ از ۴۸۴.۵ میلیون دلار در سال ۸۰ به ۴ میلیارد و ۶۸۴.۶ میلیون دلار در سال ۸۸ رسیده و ۱۰ برابر شده است؛ درحالی‌که طی همین دوره، واردات در سرزمین اصلی بیش از ۳ برابر شده است و باوجود این، سهم واردات مناطق آزاد از واردات کل نیز از ۲.۸ درصد در سال ۸۰ به ۸.۵ درصد در سال ۸۸ ارتقا یافته است. با این بیان واردات مناطق آزاد در سال ۸۸، حدود ۱۰ برابر صادرات آن‌ها بوده است که حکایت از عدم توازن تراز تجارت خارجی در این مناطق دارد6.

در سال‏های بعد نیز همین روند ادامه یافته است، به‌طوری‌که براساس آمار منتشرشده از سوی شورای عالی مناطق آزاد، میزان صادرات قطعی شامل کالای حاصل از تولید هفت منطقه آزاد در سال ۹۲ به وزن ۴۱۰ هزار و ۹۸۸ تن بوده که معادل ۴۴/۰ درصد از کل صادرات کشور در سال گذشته است. براساس گزارش شورای عالی مناطق آزاد، ارزش صادرات قطعی از این مناطق در این سال، ۱۳۲ میلیون دلار معادل ۳ هزار و ۳۹ میلیارد ریال بوده است؛ این در حالی است که میزان واردات در این مناطق رقم ۳ میلیارد و ۱۹۸ میلیون دلار را پشت سر گذاشته است. هرچند که مهم‌ترین هدف ایجاد مناطق آزاد کمک به افزایش صادرات و صادرات مجدد بود، اما به دلیل اینکه از ابتدای تاسیس، اجرای زیرساخت‌های مناطق به خودشان واگذار شد، مناطق آزاد به دالان‏های وارداتی تبدیل شدند تا بتوانند هزینه‌های موردنیازشان را تأمین کنند. بر این اساس در سال ۹۲، میزان سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده از منابع داخلی در مناطق آزاد ۵۲ هزار و ۷۳۲ میلیارد ریال بوده و سرمایه‏گذاری‏های خارجی نیز حدود ۳۱ میلیون دلار ارزیابی‌شده است.

در جهان مدرن رابطه‏ای یک‏سوی بین کشورهای به‌اصطلاح پیشرفتۀ اقتصادی و کشورهای عقب‏مانده و یا درحال‌توسعه حاکم است. این اتفاق به‌مثابۀ تقابل دو جریان کم‏فشار و پرفشار هوا است و روشن است که در فضای اقتصادی نیز همواره جریان از بخش به‌اصطلاح پر‏فشار اقتصادی به‌سوی بخش کم‏فشار اقتصادی برقرار خواهد شد.

واردات در سه بخش از طریق منطقه به سرزمین اصلی، واردات مواد اولیه و همچنین کالاهایی که برای مصارف غیر از عملیات تولید و پردازش وارد محدوده منطقه می‌شوند موردبررسی قرارگرفته است. بر این اساس، ۲ میلیون و ۱۲۴ هزار و ۶۶۸ تن کالا از طریق منطقه به سرزمین اصلی به ارزش یک میلیارد و ۷۸۲ میلیون دلار معادل ۴۱ هزار و ۳۰۲ میلیارد ریال واردشده است. ارزش واردات مواد اولیه جهت مصرف در واحدهای تولیدی منطقه نیز ۲۱۵ میلیون دلار معادل ۲ هزار و ۷۰۸ میلیارد ریال عنوان‌شده که برای واردات ۱۱۸ هزار و ۳۱۱ تن کالا بوده است. ارزش واردات سایر کالاها به منطقه شامل کالاهایی که برای مصارف غیر از عملیات تولید و پردازش وارد محدوده منطقه می‌شود نیز یک میلیارد و ۲۰۱ میلیون دلار معادل ۳۸ هزار و ۷۹۴ میلیارد ریال اعلام‌شده است؛ بنابراین واردات در مناطق آزاد حدود ۵/۴ برابر مجموع صادرات و صادرات مجدد بوده و سهم آن از کل واردات کشور در سال ۹۲ حدود ۲۶/۶ درصد بوده است؛ این در حالی است که سهم صادرات از مناطق آزاد در همین مدت ۷۲/۱ درصد از کل صادرات کشور بوده است. در ادامه ضمن اشاره به برخی از اقلام کالاهای واردشده، خواهیم دید که عمدۀ این کالاها مصرفی و غیرضروری بوده‏اند7.

شاخص جذب سرمایه‏ گذاری: 

جذب محدود سرمایه‏گذاری خارجی از دیگر مشکلات مناطق آزاد کشور می‏باشد. مطابق آمار طی سال‏های (۱۳۸۷-۱۳۸۰) میزان سرمایه‏گذاری انجام‌شده در کل مناطق آزاد کشور معادل ۱۰۴۵۸ میلیون دلار بوده است که ۴/۸۳ درصد آن (۸۷۲۱ میلیارد دلار) مربوط به چهار سال اول برنامه چهارم توسعه می‏باشد. اگرچه مقایسۀ این شاخص با میزان سرمایه‏گذاری خارجی در دیگر نقاط کشور، وضعیت رضایت‏بخش‏تری را ترسیم می‏کند، بااین‌حال روند سرمایه‏گذاری خارجی طی سال‏های فوق (به‏استثنای سال ۱۳۸۷) همواره نزولی بوده است، به‏گونه‏ای که با ۲۸ درصد کاهش از رقم ۸۰۳ میلیون دلار در سال ۱۳۸۰ به ۶۹۶ میلیون دلار در سال ۱۳۸۶ کاهش‌یافته است. جذب سرمایه‏گذاری داخلی نیز طی مدت مذکور ۸۰۹۲۳ میلیارد ریال بوده است که حدود ۸۳ درصد آن (معادل ۶۷۰۷۰ میلیارد ریال) مربوط به چهار سال اول برنامه چهارم می‏باشد. بااین‌حال روند سرمایه‏گذاری داخلی در این مناطق طی دورۀ فوق افزایشی بوده و از ۲۵۵۳ میلیارد ریال در سال ۱۳۸۰ به رقم ۵۸۲۵۵ میلیارد ریال در سال ۱۳۸۷ رسیده است (تقی زاده، ۱۳۸۹: ۱۲۷).

شاخص توسعۀ فناوری: 

مناطق آزاد در توسعۀ فناوری پیشرفته نیز توفیق چندانی نداشته‏اند. اغلب صنایع فعال در این مناطق را شرکت‏های مونتاژ محصولات الکترونیکی، واحدهای نساجی و پوشاک، صنایع غذایی و مصالح ساختمانی تشکیل می‏دهند (همان: ۱۲۷).

شاخص اشتغال‏زایی: 

عملکرد مناطق آزاد در عرصۀ اشتغال‏زایی نشان می‏دهد که باگذشت چندین سال از آغاز فعالیت این مناطق (تا سال ۱۳۸۷ و بعد از ۱۵ سال) تعداد ۵۱۶۱۹ نفر شغل در این مناطق ایجادشده است که با توجه به فعالیت‏های اقتصادی مناطق مذکور بیشتر شغل ایجادشده در بخش خدمات می‏باشد. شایان‌ذکر است که از این تعداد اشتغال ایجادشده حدود ۷۷ درصد (معادل ۳۹۷۸۳ نفر اشتغال) مربوط به چهار سال اول برنامۀ چهارم توسعه می‏باشد. به‏علاوه، استفاده از صنایع سرمایه‏بر که میزان اشتغال‏زایی آن‏ها کمتر است و پایین بودن دستمزد کارگران عادی و نیز بالا بودن سطح دستمزد کارگران فنی به دلیل مهاجرت کم آن‏ها باعث به وجود آمدن تفاوت در سطح درآمد بخش صنعت و خدمات شده که این موضوع می‏تواند از دیگر عوامل توفیق کم سیاست‏های اشتغال‏زایی در مناطق مذکور باشد (همان: ۱۲۸).

شاخص ترانزیت کالا: 

درزمینۀ ترانزیت کالا نیز مناطق آزاد چندان توفیقی نداشته‏اند. اگرچه میزان ترانزیت کالا از یک‌میلیون تن در سال ۱۳۸۰ به ۷ میلیون تن در سال ۱۳۸۲ افزایش‌یافته، اما طی سال‏های (۱۳۸۷-۱۳۸۲) ترانزیت کالا روند نزولی داشته و با ۳۷ درصد کاهش نسبت به سال ۱۳۸۰ به ۶۳۰ هزار تن در سال ۱۳۸۷ رسیده است.

علل ناکارآمدی مناطق آزاد در شاخص‏های متعارف

در این بخش، به برخی از دلایل عدم توفیق مناطق آزاد تجاری در ایران از منظر کارشناسان اقتصادی متعارف پرداخته‌شده است:

1. ۱. یکی از مهم‏ترین مشکلات سازمان‏های مناطق آزاد کشور، عدم ایجاد تأسیسات زیربنایی از محل اعتبارات و بودجه عمومی کشور است که به‏رغم تأکید انجام‌شده در برنامۀ چهارم توسعه همچنان بسیار کمتر از نیازهای این مناطق است. بدیهی است که دستیابی به اهداف مورد نظر در قانون مستلزم تأمین بخش قابل‌توجهی از امکانات زیربنایی و نیازهای اولیۀ این مناطق پیش از آغاز فعالیت بخش غیردولتی بوده که از همان آغاز مورد غفلت واقع شد.
   
2. ۲. مکان‏یابی نامناسب مناطق (از لحاظ وجود امکانات اولیۀ موردنیاز) از دیگر علل عدم موفقیت این مناطق به شمار می‏آید. از این منظر اصولاً می‏بایست زیرساخت‏های لازم در مراحل اولیه موجود باشد و همین موضوع باعث شد که میزان امکانات اولیۀ بالفعل مناطق و نه مزیت‏های رقابتی بالقوه در مکان‏یابی و ادامۀ فعالیت آن‏ها ایفای نقش کند. این موضوع علاوه بر نقش بازدارنده‏ای که در عدم تحقق بخشی از اهداف توسعه‏ای مناطق آزاد داشته به توسعۀ نامتوازن مناطق فوق انجامیده و روند رقابت منفی بین مناطق آزاد کشور برای افزایش واردات به سرزمین اصلی را تشدید کرده است. در چارچوب این رویکرد، مناطق آزاد ایران مجبور شدند برای فراهم ساختن زیرساخت‏های لازم به منابع درآمدی خود تنوع بخشیده و منابع درآمدی خود را بدون توجه به رسالتی که درزمینۀ توسعۀ اقتصادی کشور بر عهده‌دارند شکل دهند.
   
3. ۳. عدم تنظیم سند راهبردی توسعۀ مناطق آزاد تجاری از دیگر علل مشاهدۀ انحرافات موجود در کارکرد این مناطق می‏باشد. بدیهی است که تهیۀ این سند می‏توانست برخی از خطاهای راهبردی را اصلاح و سازوکار مناسب برای تحقق اهداف مورد نظر قانون‏گذار را تأمین نماید.
   

سطح دوم: مناطق آزاد تجاری در ایران؛ چالش‏های پنهان

استفاده از صنایع سرمایه‏بر که میزان اشتغال‏زایی آن‏ها کمتر است و پایین بودن دستمزد کارگران عادی و نیز بالا بودن سطح دستمزد کارگران فنی به دلیل مهاجرت کم آن‏ها باعث به وجود آمدن تفاوت در سطح درآمد بخش صنعت و خدمات شده که این موضوع می‏تواند از دیگر عوامل توفیق کم سیاست‏های اشتغال‏زایی در مناطق مذکور باشد.

آن‏چه تا کنون بیان شد، نشان از آن داشت که مناطق آزاد تجاری- صنعتی در ایران اوضاع نابه سامانی داشته و هرگز اهداف مورد نظر قانون‏گذاران را تأمین نکرده‏اند. این مسئله را می‏توان با مرور اجمالی آمار و ارقام انتشار یافته در باب مناطق مذکور و مبتنی بر شاخص‏های متعارف به‏آسانی دریافت. بااین وجود به‏نظر می‏رسد که تحلیل آثار و چالش‏های مرتبط با مناطق آزاد در ایران، فراتر از آمار و ارقام و شاخص‏های متعارف باشد. همچون سایر الگوهای نظام سرمایه‏داری، تأسیس این مناطق نیز در کشور، آسیب‏ها و چالش‏هایی را در حوزه‏های مختلف جامعه به‏وجود آورده و با توجه به استراتژیک‏بودن مکان این مناطق، خطرات بزرگی را برای نظام اسلامی در دل خود می‏پرورانند. لذا در ادامه تلاش شده است تا برخی از آسیب‏ها و چالش‏های پنهان‏تر این مناطق مورد بررسی قرار گرفته و در نهایت نیز راهکارهایی درجهت کاهش آسیب‏های ناشی از این مناطق ارائه گردد.

مناطق آزاد مصرفی؛ نفوذ در فرهنگ، اقتصاد و سیاست

گام اول: یکی از مهم‏ترین اهدافی که برای مناطق آزاد تجاری بیان شده است، محرومیت‏زدایی و افزایش رفاه بومیان این مناطق است؛ اما باید گفت که این هدف در عمل به یکی از جدی‏ترین چالش‏های اقتصادی و فرهنگی برای این مناطق بدل شده است. «رفاه وارداتی» و یا «رفاه کاریکاتوری» عناوینی هستند که به‌خوبی بیانگر وضع زندگی ساکنین این مناطق می‏باشند. همان‌گونه که اشاره شد اغلب کالاهایی که بدون پرداخت عوارض وارد این مناطق می‏شوند، کالاهایی لوکس و غیرضروری همچون خودرو، تلویزیون، پوشاک و ... هستند. از سوی دیگر متأسفانه اغلب این مناطق، به سبب مرزی بودن و دوری از مرکز، بسیاری از امکانات اولیۀ زندگی همچون بهداشت مناسب، آموزش و ... را در حد مطلوب در اختیار نداشته و در محرومیت به سر می‏برند. ورود یکبارۀ این کالاهای لوکس و نسبتاً ارزان باعث می‏شود که خانوارهای این مناطق هم‏زمان با محروم‏بودن از نیازهای ضروری، به سمت نیازهای کاذب کشانده شوند. حاصل چیزی جز بر هم خوردن توازنِ شناختیِ خانوار نسبت به نیازهای مهم و اثرگذار خویش نخواهد بود. در این مناطق بسیار به چشم می‏خورد که خانوارها، پس‏انداز چندین سالۀ خود را برای خرید یک خودروی لوکس هزینه کرده و یا در مواردی با فروش منزل خود به خرید کالاهای مصرفی لوکس روی می‏آورند. لذا در این مناطق شهرهایی شکل خواهد گرفت که در جنبه‏هایی همچون بهداشت شهری و آموزش و حتی جاده‏ها با مشکل جدی مواجه هستند؛ اما خودروهای لوکس سوار می‏شوند و این امر چیزی جز یک رفاه کاریکاتور گونه را برای این مناطق نشان نمی‏دهد.

گام دوم: اثرات این رفاه وارداتی به همین‏جا ختم نمی‏شود. مصرف پدیده‏ای ذوابعاد است و به‏سرعت سبک زندگی متناسب با خود را شکل می‏دهد. لذا متناسب با این کالاهای مصرفی وارداتی، طبقاتی در این مناطق شکل می‏گیرند که میان سنتی ماندن و غربی شدن در شک و تردید هستند. روشن است که با نفوذ این کالاهای مصرفی غربی در زندگی مردم این مناطق و همچنین جایگاه استراتژیک و مرزی این مناطق، گویی دشمن نوار مرزی کشور را به لحاظ اعتقادی و فرهنگی تصرف کرده است.

گام سوم: تحلیل را یک گام دیگر نیز می‏توان فراتر برد. این مناطق به یک تعبیر، نمایشگاهی برای سایر مناطق کشور نیز به شمار می‏روند که هرساله میزبان هزاران مسافر و گردشگر داخلی از سایر نقاط کشور هستند. به‏تدریج سبک زندگی پر زرق‌وبرق اما آسیب‏پذیر این مناطق تبدیل به یک مطالبۀ عمومی برای سایر مناطق کشور شده و آن‏ها نیز ترجیح می‏دهند که آزاد از هر قیدی باشند. لذا با این سه‌گام به‏روشنی می‏توان از طرح نظام سرمایه‏داری برای نفوذ از طریق کالاهای مصرفی به کشورهای هدف و همچنین تزریق و القای فقر و خودباختگی به آن کشورها پرده‏برداری کرد.

مناطق آزاد؛ چالش‏های بومیان

عدم تولید ثروت و اشتغال برای بومیان ازیک‌طرف و افزایش قیمت زمین از طرف دیگر، جوانان منطقه را جهت تهیۀ مسکن با مشکل مواجه نموده است. شاید افزایش قیمت زمین برای اشخاصی که دارای ملک و املاک در منطقه هستند، اثر کوتاه مدت مناسبی داشته باشد، اما برای جوانان و بومیانی که دارای مسکن نیستند، خرید مسکن تبدیل به یک آرزو می‌گردد.

ورود یکبارۀ این کالاهای لوکس و نسبتاً ارزان باعث می‏شود که خانوارهای این مناطق هم‏زمان با محروم‏بودن از نیازهای ضروری، به سمت نیازهای کاذب کشانده شوند. حاصل چیزی جز بر هم خوردن توازنِ شناختیِ خانوار نسبت به نیازهای مهم و اثرگذار خویش نخواهد بود.

اعطای مجوز و امتیاز جهت واردات کالاهای لوکس (از جمله خودرو)، عدم تأمین زیرساخت قبل از تأسیس و بعد از تاسیس آن باوجود گذشت بیش از ۲۰ سال از فعالیت آن‌ها، ایجاد نکردن موقعیت شغلی و رفاهی متوازن برای مناطق و از طرفی بالا بردن هزینه‌های زندگی از جمله مسکن، به شکاف طبقاتی در این مناطق دامن زده و اغلب بومیان منطقه و روستاهای اطراف مناطق آزاد در وضعیت مناسبی به سر نمی‌برند. در برخی از مناطق در بهترین حالت، بومیان صرفاً کارگران ارزان و نگهبانان افراد سرمایه‌دار و بعضاً سودجو (که جهت سو‌ءاستفاده به این مناطق سرازیر شده‌اند) هستند. لذا تأسیس مناطق آزاد، راهکار مناسبی جهت توانمندی بومیان نمی‌باشد.

سیل ورود کالاهای مصرفی؛ سیلی محکمی به اقتصاد ملی

همان‌گونه که اشاره شد، بخش عمدۀ کالاهای واردشده به کشور از طریق این مناطق، کالاهای مصرفی هستند. به‌طوری‌که مطابق با آمار منتشرشده در سال ۱۳۹۲، ۴/۶ میلیارد دلار انواع کالای مصرفی از طریق هفت منطقۀ آزاد به کشور واردشده است. انتشار این آمار و ارقام بدان معنی است که مناطق آزاد به دروازه‏ای وسیع برای ورود کالاهای مصرفی به کشور تبدیل‌شده‌اند، چراکه بر اساس آمار گمرک در سال گذشته، مقادیر قابل‌توجهی از کالاهای مصرفی نظیر پوشاک، پارچه، انواع لوازم‌خانگی، سیگار، لوازم یدکی خودرو، برنج، خودرو، تلفن همراه، رایانه و قطعات، اسباب‌بازی، تلویزیون، کفش، چای، روغن نباتی، لوح فشرده خام و شکر از طریق این مناطق به کشور واردشده است که این موضوع تولید ملی را تهدید می‌کند. گمرک همچنین اعلام کرده، در سال مذکور ارزش کالاهای واردشده به مناطق آزاد بیش از ۶ میلیارد و ۴۰۵ میلیون دلار و ارزش کالاهای وارده از مناطق آزاد به سرزمین اصلی حدود چهار میلیارد و ۳۳۶ میلیون دلار بوده که این رقم حدود ۱/۱۲ درصد از کل واردات کشور را در این سال به خود اختصاص داده است؛ لذا در عمل این مناطق به محل‏هایی برای واردات مواد اولیه و کالاهای ساخته‌شده به‌ویژه لوازم بهداشتی، آرایشی و غذایی تبدیل‌شده‌اند.&‌160;انحراف مناطق آزاد از اهداف تعیین‌شده اگرچه در سال‏های گذشته تشدید شده، اما مختص دو دولت گذشته نبوده و آفتی ۳۵ ساله در اقتصاد کشور است. طبعاً زمانی که بازرگانان کشور شرایط آسان واردات از طریق مناطق آزاد از قبیل نیاز نداشتن به عملیات گمرکی، ثبت سفارش و... را مشاهده می‏کنند، ترجیح می‌دهند واردات کالاهای ساخته‌شده را از طریق این مناطق پیگیری کنند. تا جایی که در بسیاری از موارد باوجود نبود ثبات در تجارت و بازرگانی کشور، شاهد رشد چشمگیر بازرگانی در مناطق آزاد هستیم، این در حالی است که بازرگانی کل کشور تغییر چندانی نداشته است. در این شرایط در بسیاری موارد تولیدکنندگان داخلی با طرف‌های خارجی به تفاهم می‌رسند و با استفاده از مزیت‌های بازار جهانی، کالای مدنظر را با قیمت ارزان‌تر و سرعت بیشتر به مناطق آزاد وارد و به سرزمین اصلی منتقل می‌کنند. برای مثال کیش به عنوان سمبل مناطق آزاد کشور به‌جای این که کالایی را تولید و بخشی از این تولیدات را به سرزمین اصلی و بخشی را صادر کند به بازاری برای خرید ارزان‌تر کالا تبدیل‌شده است.

نمونه‌های دیگر، مناطق قشم و چابهار هستند که باوجود امکانات و وسعت قابل توجه، بنیان تعریف‌شده‌ای ندارند و یا سلفچگان که بندری خشک در داخل کشور محسوب می‌شود، صرفاً به انباری برای خودروها و لوازم‌خانگی واردشده از طریق بندرعباس تبدیل‌شده است. سیرجان نمونۀ دیگری است که علیرغم وجود بنیان‏های منطقۀ آزاد، سوله‏های آن به خاطر گرانی نهاده عملاً خالی است.

رانت‏خواری

با توجه به ساختار اداری پیچیده در مناطق آزاد، عدم شفافیت عملکرد در مناطق و عدم نظارت دستگاه‌های نظارتی بر آن (به دلیل خلاء قانونی و یا سستی نهادهای نظارتی)، هر چند یک‌بار خبری در مورد فسادی بزرگ در مناطق به گوش می‌رسد. این‌ها صرفاً اخباری هستند که کشف و رسانه‌ای شده‌اند و تخلفات دیگری نیز محتمل است. به عنوان مثال تخلف سه هزارمیلیاردی (از طریق گشایش اعتبار در یکی از شعب بانک موجود در مناطق)، تخلف یکی از معاونین منطقۀ آزاد اروند، بازداشت یکی از مسئولان منطقۀ آزاد چابهار، فعالیت شرکت‌های صوری و ...، همگی از طریق رانت و فسادهای موجود در مناطق رخ‌داده که هنوز زمینۀ این تخلفات فراهم می‌باشد.

وجود معافیت مالیاتی باعث ایجاد شرکت‌هایی در مناطق آزادشده است که در واقع در سرزمین اصلی فعالیت می‌کنند اما از معافیت مناطق آزاد استفاده می‌نمایند. این مشکل ازاینجا ناشی می‌شود که پس از ثبت شرکت در مناطق آزاد، امکان رصد فعالیت شرکت وجود ندارد. سازمان امور مالیاتی نیز که فعالیت‌های اقتصادی شرکت‌ها را تحت نظر دارد، امکان نظارت بر این شرکت‌ها را نخواهد داشت. لذا ثبت شرکت درمناطق آزاد و فعالیت در داخل کشور به راحتی قابل انجام خواهد بود.

قاچاق کالا

یکی از جدی‏ترین عوامل برای افزایش قاچاق کالا در کشور، ایجاد مناطق آزاد اقتصادی بوده است که در مرزهای کشور ایجادشده و محلی برای ورود کالاهای قاچاق یا کالاهایی است که نمی‌توانند از مبادی رسمی و به‏طور مستقیم وارد شوند. درحالی‌که مناطق ویژه و آزاد برای دسترسی به راه‌های ترانزیتی و محلی به منظور توسعۀ صادرات است اما از این مناطق واردات چینی‌آلات، لوازم آرایشی و مواد خوراکی از ترکیه و چین در حجم بالا اتفاق می‏افتد.

ورود کالا به مناطق آزاد بدون کنترل و امکان رهگیری، صرفاً به تسهیل قاچاق از مناطق آزاد کمک خواهد کرد.

ایران به دلیل شرایط خاص مقررات صادرات و واردات و در نتیجۀ آن منفعت زیاد قاچاق کالاهای هدف، نیازمند شرایط کنترلی خاص نیز می‌باشد. ورود کالا به مناطق آزاد بدون کنترل و امکان رهگیری، صرفاً به تسهیل قاچاق از مناطق آزاد کمک خواهد کرد. مطالعۀ مناطق آزاد برخی کشورهای توسعه‌یافته نیز نشان می‌دهد که تسهیل تجارت در مناطق آزاد و کاهش بروکراسی باعث کاهش نظارت در این مناطق نشده است. در این کشورها کالاهای وارده به مناطق آزاد از بدو ورود تا خروج از مناطق و یا استفاده در تولید، توسط گمرک آن کشور به صورت الکترونیکی رهگیری می‌شوند. فناوری اطلاعات این امکان را فراهم می‌کند تا بدون افزایش چشمگیر بروکراسی، امکان رهگیری کالاها فراهم شود. در کشور ما کالاهایی که به مناطق آزاد وارد می‌شوند تحت نظارت گمرک جمهوری اسلامی ایران نیستند. همچنین گمرک مناطق آزاد نیز نظارت کافی بر آن‌ها ندارد. لذا طبق شواهد، برخی اقلام که تا نزدیکی مرزهای کشور بدون کنترل آمده، به صورت غیرقانونی به کشور وارد می‌شود و دستگاه‌های نظارتی از این مسئله خبردار نخواهند شد.

مناطق آزادِ مقید، راهکاری برای برون‌رفت از مشکلات

با توجه به توضیحات ارائه‏شده، به‏ منظور بهبود اوضاع در مناطق آزاد تجاری می‏توان پیشنهادهایی را به‏طور اجمالی ارائه کرد. وسعت مناطق آزاد ایران در مقایسه با مناطق آزاد دیگر کشورها بسیار زیاد است. از این رو، شاید با کوچک‏سازی بتوان تأسیسات زیربنایی لازم را هرچه بیش‏تر و وسیع‏تر ایجاد کرد و مناطق آزاد را به اهداف مورد نظر نزدیک‏تر ساخت. در شرایطی که هنوز امکانات زیربنایی در بسیاری از مناطق آزاد کشور وجود ندارد، توسعه و گسترش مناطق آزاد تجاری ایران و برداشته‏شدن تمرکز از مناطق آزاد تجاری موجود، تصمیم نادرستی به‏نظر می‏رسد (لطیفی، ۱۳۸۶: ۹۶). از سوی دیگر باید قیدهایی را بر روی واردات کالا از مناطق موجود وضع کرده و سیستم نظارتی دقیقی نیز برای رصد فعالیت‏های تجاری در این مناطق ایجاد کرد.

جمع‏ بندی و نتیجه ‏گیری

کارنامۀ نامناسب ۲۵ سالۀ مناطق آزاد، ذهن مردم و تحلیل‏گران اقتصادی را متوجه این موضوع می‌سازد که چرا علی‏رغم مشاهدۀ مشکلات، چالش‏ها و آسیب‏های بالقوه و بالفعل این مناطق، نه‏تنها هیچ اقدام و عزمی از سوی مسئولان دولت و مجلس جهت رفع این مشکلات مشاهده نگردیده است، بلکه زمزمه‏هایی نیز برای گسترش این مناطق به گوش می‏رسد. اتفاقی که در صورت تحقق کشور را در حوزه‏های مختلف اقتصادی، فرهنگی و سیاسی با چالش‏های جدی مواجه خواهد کرد. لذا با توجه به اهمیت استراتژیک این مناطق و اثرات گسترده‏ای که ذیل متن به آن‏ها اشاره شد، توجه ویژۀ نهادهای مدیریتی و سیاست‏گذار، نهادهای نظارتی و بعضاً نهادهای امنیتی برای بهبود اوضاع این مناطق و جلوگیری از مفاسد موجود در این مناطق، ضروری به نظر می‏رسد.

منابع و مآخذ

اسفندیاری، علی‌اصغر؛ سمیره مقدس حسین زاده؛ دلاوری، مجید؛ ارزیابی عملکرد مناطق آزاد تجاری ایران و تأثیر آن در توسعۀ اقتصادی این مناطق، پژوهشنامه اقتصادی، بهار ۱۳۸۷، شماره ۲۸، صفحات ۱۱۹ تا ۱۴۶

کامران، حسن، علل توسعه‌نیافتگی مناطق آزاد ایران، پژوهشنامۀ تحقیقات جغرافیایی، تابستان و پاییز ۱۳۸۱، شماره ۶۵ و ۶۶، صفحات ۳۲ تا ۴۲

لطیفی، غلامرضا، امین آقایی، مهرناز، جایگاه مناطق آزاد در برنامه‏ریزی منطقه‏ای ایران، فصلنامۀ علوم اجتماعی، شماره ۳۶، صفحات ۷۷ تا ۱۰۲

کمیجانی، اکبر، ارزیابی اقتصادی مناطق آزاد تجاری- صنعتی، تهران: وزارت امور اقتصاد و دارایی، ۱۳۷۴

محمدی الموتی، مسعود، مطالعه‏ای درباره مناطق آزاد و اثرات اقتصادی- بازرگانی آن، تهران، مؤسسه مطالعات و پژوهش‏های بازرگانی، ۱۳۷۴

فرمن، رضا، مکان‏یابی حکایت سال‏ها سرگردانی، مجلۀ مناطق آزاد، شمارۀ ۱۲۹، تهران، ۱۳۸۱

تقی زاده، خدیجه، عملکرد مناطق آزاد تجاری- صنعتی کشور در چهار سال اول برنامۀ چهارم توسعه، مجلۀ اقتصادی، سال دهم، آذر و دی ۱۳۸۹، شماره‏های ۹ و ۱۰، صفحات ۱۲۳ تا ۱۳۲.

http://www.jahannews.com/fa/doc/news/469826/

http://www.farsnews.com/newstext.php?nn=13941005000298 ▪

پی نوشت

1. Adam Smith

2. Absolute Advantage

3. David Ricardo

4. Comparative Advantage

5. Industrial Capitalism

6. گفتگو با نمایندۀ وقت وزیر بازرگانی در امور مناطق آزاد، روزنامه خراسان، مورخ یکشنبه&‌160;۰۲/۰۳/۱۳۸۹، شماره انتشار ۱۷۵۵۶

7. گزارش آماری عملکرد مناطق آزاد کشور طی سال ۱۳۹۲، گمرک جمهوری اسلامی ایران، دفتر فناوری اطلاعات و ارتباطات، گروه تحلیل‏های آماری

--------------------------

پدافند اقتصادی، ش 18، اردیبهشت ماه 1395، صص 33-38