1. تخلف دولت در ارائه برنامه بودجه

طبق ماده ۱۸۶ آیین نامه داخلی مجلس، مقرر است دولت تا ۱۵ ام آذر ماه برنامه پیشنهادی بودجه سال آتی را به مجلس تسلیم کند تا بعد از فرصت ۱۰ روزه نمایندگان برای مطالعه و فرصت ۱۵ روزه کمیسیون‌های تخصصی برای ارائه پیشنهاد و جمع بندی به کمسیون تلفیق فرستاده شود، کمیسیون تلفیق با فرصت ۲ تا ۳ هفته تغییرات لازم را ایجاد کرده و از برنامه بودجه در مجلس دفاع می‌کند. نمایندگان با بررسی این برنامه در صحن علنی مجلس به صورت تمام وقت، سعی در تصویب برنامه بودجه خواهند داشت تا با تأیید نهایی شورای نگهبان به دولت ابلاغ شود.

در صورت تأخیر در ارائه برنامه توسط دولت، وی ملزم است با ارائه برنامه چند دوازدهم، بودجه چندماه اول سال را به تأیید مجلس برساند تا تأخیر تصویب برنامه بودجه، مشکلی در روند پرداخت‌های دولت ایجاد نکند.

بودجه سال ۹۵ با وجود تذکرات آیین نامه‌ای نمایندگان مجلس1 و اعلام تخلف بودن تأخیر دولت توسط رئیس مجلس با ۴۳ روز تأخیر از ۱۵ آذر ماه، در تاریخ ۲۷ دی توسط رئیس جمهور به مجلس تقدیم شد. آقای روحانی این تأخیر را استثنایی در روند کاری دولت دانستند و با تاکید بر انضباط دولت در ارائه برنامه بودجه در سالهای گذشته، علت این تأخیر را تقارن ارائه لایحه با زمان اجرایی‌شدن توافق هسته‌ای و رفع تحریم‌ها اعلام کردند. بنابر نظر ایشان برنامه بودجه بر اساس فرض تحریم‌ها تدوین‌شده است، لذا پیش از عملی‌شدن رفع تحریم‌ها، تقدیم‌کردن برنامه به مجلس منجر به انعکاس خارجی و حساسیت بین‌المللی می‌شد که این به صلاح نبود. در این راستا برخی از نمایندگان در دفاع از کلیات برنامه بودجه، آن را متأثر از شرایط پساتحریم نامیدند و افزایش صادرات نفتی، آزادسازی دارایی‌های بلوکه شده، سهولت در روابط تجاری و مالی بین‌المللی و تعدیل انتظارات مصرفی و سرمایه‌گذاری را از اثرات برجام بر بودجه نام بردند.2 هر چند برخی از نمایندگان بعد از بررسی برنامه بودجه در فروردین ماه سال ۹۵ اعلام کردند که برجام تاثیری بر تدوین برنامه بودجه نداشته است.3

این دومین تأخیر دولت‌ها در ارائه برنامه بودجه بوده است، در سال ۸۸ نیز برنامه در ۲۰ دی به مجلس ارائه‌شده بود. ویژگی مشترک هر دو تأخیر در همزمانی ارائه برنامه بودجه و برنامه توسعه بوده است. برنامه توسعه نیز که باید در شهریور ماه در اختیار مجلس قرار می‌گرفت تا دی ماه به تأخیر افتاد و همزمانی بررسی این دو برنامه و بالا دستی بودن سند برنامه توسعه نسبت به برنامه بودجه در روند تصویب اخلال ایجاد کرده است.

1-1. مشکلات ناشی از تأخیر در ارائه برنامه بودجه در روند تصویب آن

مجلس جمهوری اسلامی از تاریخ ۱۵ آذر ماه در انتظار دریافت برنامه بودجه بوده است، تأخیر در ارائه برنامه بودجه منجر به تذکر نمایندگان و حتی ارائه نظر کارشناسی دفتر پژوهش‌های مجلس در تاریخ ۲۸ آذر ماه4 شد. طبق این نظر کارشناسی سه سناریو برای بررسی برنامه بودجه و توسعه متصور بود.

• سناریوی اول ـ رسیدگی همزمان به لایحه برنامه ششم و لایحه بودجه
  
• سناریوی دوم ـ لایحه برنامه ششم در اولویت بررسی قرار گیرد
  
• سناریوی سوم ـ لایحه بودجه در اولویت بررسی قرار گیرد
  

طبق این نظر رسیدگی به برنامه بودجه حداقل به ۴۵ روز زمان نیاز دارد. سناریوی سوم به دلیل بالادستی بودن لایحه بودجه منتفی است مگر آنکه مجلس به اعتبار پذیرش ادعای دولت مبنی بر انطباق این دو برنامه، بررسی بودجه را مقدم کند. سناریوی اول نیز به دلیل زمان بر بودن بررسی برنامه توسعه عملاً غیر ممکن است. نظر کارشناسی بر این است که مجلس می‌تواند با دریافت برنامه بودجه چند دوازدهم، سناریوی دوم را اجرا کند. چرا که با توجه به لزوم سرکشی نمایندگان مجلس به حوزه‌های انتخابی خود و برگزاری انتخابات در اسفند ماه، مجلس تعداد جلسات کافی برای بررسی هر دو لایحه تا پیش از اتمام سال ۹۴ را نخواهد داشت.

با وجود این گزارش دفتر پژوهش‌های مجلس در آذر ماه، یک شبهه انتخاباتی در بهمن ماه مطرح شد و آن این که نمایندگان به دلیل رسیدگی به انتخابات، زمان کمتری را در سه ماه پایانی سال ۹۴ به رسیدگی لوایح در مجلس می‌گذرانند درحالی که زمان کافی برای تصویب هر دو لایحه وجود دارد5. نائب رئیس مجلس در این خصوص توضیح داد که «همان آیین نامه‌ای که تأخیر دولت را تخلف اعلام می‌کند، دولت را ملزم می‌کند در صورت تأخیر، بودجه چند دوازدهم را به مجلس ارائه دهد.» از نظر برخی از نمایندگان کمیسیون تلفیق می‌توانست با سه شیفته‌کردن جلسات خود، برنامه بودجه را نیز قبل از سال ۹۵ تصویب کند هرچند تعداد ۲۵ جلسه برگزار‌شده توسط این کمیسیون با دولت برای اصلاح برنامه بودجه، و تشکر دولت از همکاری این کمیسیون، نشان از عملکرد مطلوب کمیسیون تلفیق دارد.

2. روند تصویب برنامه بودجه در مجلس

در بازه ۲۶ ام تا ۳۰ ام دی ماه در صورت جلسه کمیسیون‌های مجلس موظف بودند طبق صورت جلسۀ اعلامی، اعضای کمیسیون تلفیق را انتخاب کنند، از هر ۱۲ کمیسیون سه نفر و از کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات، ۸ نفر عضو کمیسیون تلفیق شدند. با رأی‌گیری در ۵ بهمن، الیاس نادران به ریاست کمیسیون تلفیق، آقایان دهقان و دستغیب، نائب رئیس و آقایان زمانیان و حسینی دبیر و آقای پورابراهیمی به سخنگویی این کمیسیون انتخاب شدند.

در جریان تدوین برجام، به جای کاهش هزینه‌های بودجه‌ای، به درآمدهای ناشی از آزادسازی اموال بلوکه‌شده و فروش نفت ناشی از رفع تحریم‌ها امید بوده است.

این کمیسیون در اول دی ماه اقدام به بررسی برنامه بودجه کرد اما با توجه به تأخیر دولت، لایحه دو دوازدهم)هزینه کرد دستگاههای اجرایی برای دو ماهه اول سال ۹۵( توسط آقای نوبخت در تاریخ ۲۴ اسفند به مجلس ارائه شد و در ۲۵ اسفند توسط شورای نگهبان به تأیید رسید، هرچند از نظر برخی از نمایندگان «بودجه تنخواه نیست و راهی که آیین نامه برای شرایط اضطرار و خاص پیش بینی کرده، درحالی که ما نه در شرایط اضطرار بودیم و نه خاص»6 لذا اساساً بودجه دو دوازدهم لزومی ندارد. هرچند از نظر برخی از نمایندگان امکان گذراندن دو ماهه اول سال بدون برنامه بودجه ممکن نیست و لذا باید برنامه دو دوازدهم تصویب شود. کلیت برنامه دو دوازدهم، مطابق بودجه دو ماهه اول سال ۹۴ ارائه شد.

کمیسیون تلفیق با برگزاری ۲۵ جلسه، در تاریخ ۲۷ اسفند گزارش تک شوری را ارائه داد و در ۲۲ فروردین با شروع بررسی بودجه در صحن علنی مجلس، به دفاع از کلیات بودجه پرداخت و در تاریخ ۲۸ فروردین ارجاعات صحن علنی را مورد بررسی قرار داد. برنامه بودجه در ۳۱ فروردین به شورای نگهبان تقدیم شد و مجدداً کمیسیون تلفیق در ۱۹ اردیبهشت ارجاعات شورای نگهبان را با حضور نمایندگان این شورا بررسی کرد. نهایتاً در تاریخ ۲۹ اردیبهشت برنامه بودجه به تأیید شورای نگهبان رسید.

لازم به ذکر است اولین نظرات کارشناسی دفتر پژوهش‌های مجلس در تاریخ ۱۰ بهمن ماه دربارۀ برنامه بودجه اعلام شد و ۲۶ ام اسفند ماه آخرین و ۵۴ امین نظر کارشناسی این دفتر در راستای بهبود برنامه بودجه بوده است.

3. شرایط زمانی مکانی تصویب بودجه

در طول جلسات مجلس از آذر ماه سال ۹۴ تا اردیبهشت ماه سال ۹۵، اتقافات بسیاری در مسائل کلان کشور و مسائل بین‌المللی رخ داد که انعکاس آن‌ها در نطق‌های کتبی نمایندگان مجلس اهمیت آن برای قانون گذار و به نوعی غفلت مجریان کشور در حل آن را نشان می‌دهد.

تذکرات نمایندگان را می‌توان در سه بخش دسته بندی کرد: ۱- تذکرات پیرامون مشکلات داخلی به وزیر مربوطه و یا رئیس جمهور ۲- اشاره به حوادث بین‌المللی و درخواست برای اتخاذ موضع مناسب ۳- تذکر پیرامون برجام و مسائل مرتبط با آن.

مشکلات داخلی در این بازه زمانی، هرچند در نگاه اول نسبتی با موضوع این نوشتار ندارد اما دولت اعلام کرد با هدف رفع این مشکلات است که پای مذاکرات نشسته است.

تأخیر دولت در ارائه برنامه بودجه با هدف بهره مندی از منافع اجرایی‌شدن برجام در مسائل بودجه و مسائل اقتصادی بوده است، باوجوداین کشور با مسائلی مواجه شد که نمایندگان مجلس متوجه شدند نه تنها با اجرایی‌شدن برجام، گشایشی اتفاق نیفتاده بلکه این مذاکرات منجر به غفلت از مسائل داخلی کشور‌شده است و این غفلت، مشکلات را چنان حاد کرد که نمایندگانی که به امید رفع مشکلات حوزه انتخابیه خود به مصوبه کمیسیون امنیت ملی بدون توجه به گزارش کمیسیون تخصصی ویژه برجام رأی مثبت داده بودند، هر جلسه برای مشکلات بسیاری در دفعات متعدد تذکر کتبی ارائه می‌دادند.

تذکرات کتبی که به کرّات دربارۀ سهامداران پدیده شاندیز، رسیدگی به اخراج کارگران فولاد، تأخیر در پرداخت جقوق بازنشستگان، اعتصاب معلمان، اظهارات توهین آمیز وزرا دربارۀ انحلال سازمان حمایت از مصرف کننده و توانایی کشور و...، امحاء سیب زمینی، عدم تسریع صادرات مرکبات مازاد به کشورهای متقاضی، اخراج کارگران نساجی بروجرد، برداشت غیراصولی نمک از دریاچه ارومیه، منقضی‌شدن ۳۰ هزار تن مرغ، ورود برنج آلوده به سرب در هند، لزوم جلوگیری از تعطیلی کارخانجات یزد، رفع رکود، وضعیت نابسامان بانک‌ها، شیوع آنفولانزای در کرمان و سیستان، حوادث جاده‌ای و مشکلات راه‌ها و هزاران مسئله دیگر که در بازه زمانی آذر ماه تا اسفند درمورد مسائل داخلی کشور مطرح شد و ابهام شدیدی در توانایی برجام در حل آن‌ها وجود دارد.

مسئله رکود در ششم دی موجب شد، ۲۰۵ نماینده نامه‌ای در خصوص رفع موانع تولید به دولت ارائه دهند.

اخراج معلمان اعزامی ایران از امارات، کشتار شیعیان نیجریه، حمله به سفارت عربستان، حمله عربستان به سفارت ایران در یمن، برخوردخشونت آمیز آذربایجان با گروه‌های اسلامی... از حوادث بین‌المللی است که نمایندگان را به تذکر کتبی در مجلس برای گرفتن موضع مناسب توسط وزارت امور خارجه واداشت. این حوادث نیز حاکی از عدم تحقق برخی از اهداف دولت در برجام است.

تأخیر دولت در ارائه برنامۀ بودجه با هدف بهره‌مندی از منافع اجرایی‌شدن برجام در مسائل بودجه و مسائل اقتصادی بوده است. باوجوداین، کشور با مسائلی مواجه شد که نمایندگان مجلس متوجه شدند نه تنها با اجرایی‌شدن برجام، گشایشی اتفاق نیفتاده بلکه این مذاکرات منجر به غفلت از مسائل داخلی کشور‌شده است.

با وجود تصویب مصوبه کمیسیون امنیت ملی دربارۀ برجام در مجلس، دسته سوم از تذکرات نمایندگان، به اجرای برجام بر می‌گشت.

تذکر پیرامون علت ملاقات معاون اول رئیس جمهور با رئیس جمهور ترکیه در شرایط موضع گیری‌های این کشور مطابق با منافع آمریکا و بر علیه مسلمانان سوریه و حمایت از داعش، به رئیس جمهور علت عدم موضع‌گیری مناسب در رابطه با تحریم جدید کنگره آمریکا مبنی بر ایجاد محدودیت سفر کنندگان به ایران اسلامی7

• تذکر پیرامون محدودیت مطرح‌شده در مصوبه مجلس نمایندگان آمریکا مبنی بر تحریم اشخاصی که از ۵ سال گذشته به ایران سفر کردند و یا سفر خواهند کرد، نقض صریح برجام است که اقدام قاطع دولت ایران را در اجرای ماده ۳ قانون اقدام متقابل و متناسب جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام می‌طلبد در غیر این صورت ملت ایران شاهد نقض مکرر برجام از سوی شیطان بزرگ خواهد بود که این موضوع مغایر منافع ملی و ملت ایران است.8
  
• تذکر به دلیل لکنت زبان در برابر نقض برجام در مصوبه سنا و تأیید آن توسط اوباما.9
  
• تذکر در خصوص لزوم اخذ تضمین محکم از کشورهای ۱+۵ درباره خارج‌کردن محفظه قلب رآکتور آب سنگین اراک10
  
• تذکر در خصوص لزوم اجرای بند ۳ 11مصوبه مجلس شورای اسلامی درباره برجام12
  
• تذکر درخصوص لزوم برنامه‌ریزی دقیق برای فعالیت‌های اقتصادی در شرایط پساتحریم13
  
• تذکر درباره لزوم جلوگیری از دسترسی مأموران آژانس که برخی از آنها جاسوس هستند به مراکز حساس کشور به ویژه اماکن نظامی14
  
• تذکر در این خصوص که پذیرفتن روز اجرا قبل از آنکه  طرف مقابل اقدامات حقوقی و اداری لازم برای اجرای تعهدات خود انجام داده باشد بر خلاف بندهای ۷ 15، ۱۳ 16و ۱۴ 17ضمیمه ۵ برجام و شروط اعلام‌شده از سوی مقام معظم رهبری و مجلس شورای اسلامی است18
  

این تذکرات حاکی از نقض برجام با توجه به مصوبه مجلس شورای اسلامی و ضمیمه برجام است که همزمان با بررسی بودجه سال ۹۵ در نطق‌های کتبی مجلس قید شده، بودجه‌ای که به زعم دولت وابسته به برجام نیز بوده است.

4. اصلاحیه بودجه با توجه به برجام

بعد از ارائه برنامه بودجه به کمیسیون تلفیق، این کمیسیون با تاکید بر تقویت بنیه دفاعی کشور اقدام به افزایش بودجه این قسمت کرده و مبلغ ۵ هزار میلیارد بودجه به آن تخصیص داده بود که سخنگوی کمیسیون تلفیق در زمان دفاع از کلیات لایحه بودجه بر این تصمیم تاکید کرده بود. محل تأمین مبلغ این بودجه از یک و هفت دهم میلیارد دلاری است که از محل دعاوی حقوقی بین‌المللی در سال ۱۳۹۴ دریافت‌شده بود هرچند برخی از منابع ذکر کرده‌اند که این مبلغ از اموال بلوکه شدۀ وزارت دفاع بوده است. درحالی که در اصلاحیه برنامه بودجه دولت، در سالگرد برجام، لایحه حذف این تبصره را ارائه داده است.

لازم به ذکر است طبق اعلام سخنگوی کمیسیون تلفیق، در گزارش کارشناسی ۹۴ هیچگونه امکان خرج کرد ۱.۷ میلیارد دلار را نیامده است و اگر دولت خرج کرده باشد، خلاف است. پیشنهاد دیگر دولت برای اصلاحیه برنامه بودجه، مربوط به سوخت بوده است. به هر صورت این اصلاحیه هم اکنون برای بررسی بیشتر در دست کمیسیون‌های تخصصی مجلس است و جلسه علنی مجلس برای بررسی آن در ۲۹ تیر ماه برگزار خواهد شد.

نتیجه گیری

دو تفکر در جریان تصمیم‌گیری کشور وجود دارد. تفکر درون‌گرا و برون‌گرا. در جریان تنظیم بودجه نیز این تفکر برونگرا، تلاش داشته است بودجه را با برجام گره بزند. در جریان تدوین برجام، به جای کاهش هزینه‌های بودجه‌ای، به درآمدهای ناشی از آزادسازی اموال بلوکه‌شده و فروش نفت ناشی از رفع تحریم‌ها امید بوده است. در جریان تصویب بودجه نیز با وجود تذکرات فراوان درمورد نقض برجام، در پی ارائه تصویر حیات بخشی از دوران پساتحریم بوده‌اند. اما مشکلات فراوان مطرح‌شده در مجلس و تأثیر اندک برجام در رفع آنها و همینطور تأثیر اندک برجام بر بودجه تنها موجب غفلت از راهکارهای اساسی برای رفع مسائل کشور و عدم اعتماد به راهکارهای داخلی کاهش هزینه و افزایش درآمد در بودجه‌شده است.▪

پی نوشت

1. تذکر کوچک زاده در تاریخ ۱۷آذر در صحن علنی مجلس

2. پیرموذن نماینده اردبیل در دفاع از بودجه در تاریخ ۲۲/۱/۱۳۹۵

3. مصاحبه الیاس نادران رئیس کمیسیون تلفیق با هفته نامه نماینده به تاریخ ۵ اردیبهشت ۹۵

4. با عنوان «نکاتی درباره بررسی برنامه ششم توسعه و بودجه ۱۳۹۵ کل کشور در محلس شورای اسلامی» شماره مسلسل۱۴۵۹۰

5. نقد غلامرضا کاتب نماینده گرمساران و آرادان در تاریخ ۵ بهمن

6. علیرضا محجوب نماینده تهران ۲۴ اسفند در مخالفت با دو فوریتی لایحه دو دوازدهم بودجه

7. فاطمه آلیا نماینده تهران در تاریخ ۲۹/۹/۱۳۹۴

8. ابراهیم کارخانه نماینده همدان و ۱۰۱ نفر از نمایندگام مجلس در ۲۹/۹/۱۳۹۴

9. حمید رسایی نماینده تهران در تاریخ ۲۹/۹/۱۳۹۴

10. ابراهیم کارخانه نماینده همدان در تاریخ ۱/۱۰/۱۳۹۲

11. دراین بند آمده است:«دولت موظف است هرگونه عدم پایبندی طرف مقابل در زمینه لغو مؤثر تحریم‌ها و یا بازگرداندن تحریم‌های لغو‌شده و یا وضع تحریم تحت هر عنوان دیگر را به دقت رصد کند و اقدامات متقابل در جهت احقاق حقوق ملت ایران انجام دهد و همکاری داوطلبانه را متوقف نماید»

12. سلطانی صبور نماینده رزن در تاریخ ۲۱/۱۰/۱۳۹۴

13. خجسته، صادقی، قاضی‌پور و بشیری نمایندگان همدان، شیراز، ارومیه و پاکدشت در تاریخ ۲۷/۱۰/۱۳۹۴

14. سیدمحمود نبویان، زهره طبیب‌زاده نوری، فاطمه آلیا، روح‌الله حسینیان، حسین نجابت، بیژن نوباوه وطن، سیدمسعود میرکاظمی، عطاءالله حکیمی، علیرضا منظری توکلی، سیدامیرحسین قاضی‌زاده هاشمی، احمد سالک، خسروی، سیدعلی طاهری، سیدناصر موسوی‌لارگانی، محمدعلی پورمختار، جواد کریمی‌قدوسی، موسی غضنفرآبادی، ابراهیم کارخانه‌ای، محمدحسن آصفری، علیرضا سلیمی، بهرام بیرانوند، ناصر سودانی، حسینعلی شهریاری و احمد آریایی نژاد به ترتیب، نمایندگان تهران، رودبار، بافت، مشهد، اصفهان، گرگان، فلاورجان، بهار و کبودرآهنگ،مشهد، بم، همدان، اراک، محلات، بروجرد،اهواز، زاهدان و ملایر در تاریخ ۱۱/۱۱/۱۳۹۴

15. بند ۷ ضمیمه ۵ برجام: از «روز تصویب» مشارکت کنندگان برجام ترتیبات و تمهیدات لازم، از جمله تمهیدات حقوقی و اداری، برای اجرای تعهداتشان طبق برجام اتخاذ خواهند کرد.

16. بند ۱۳ ضمیمه ۵ برجام: اتحادیه اروپایی، دولت‌های عضو آن و ایالات متحده آمریکا به نحو مقتضی مشورت با ایران راجع به تدوین دستورالعمل‌ها و بیانیه‌های مرتبط با جزئیات تحریم‌ها و اقدامات محدود کننده‌ای که قرار است طبق این برجام لغو شوند را شروع خواهند کرد.

17. بند ۱۴ ضمیمه ۵ برجام: «روز اجرا» متعاقب اجرای اقدامات مرتبط هسته‌ای ایران مندرج در بند ۱۵ زیر و به نحو راستی آزمایی‌شده توسط آژانس و همزمان با اتخاذ اقدامات مندرج در بندهای ۱۶ و ۱۷ زیر توسط گروه ۱+۵ و وقوع اقدامات مندرج در بند ۱۸ زیر در سطح سازمان ملل متحد طبق قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد خواهد بود.

18. ابراهیم کارخانه نماینده همدان و فامنین در تاریخ ۱۶/۱۲/۱۳۹۴

--------------------------

پدافند اقتصادی، ش 21، مرداد ماه 1395، صص 16-18