تحلیل حقوقی مبانی و مواد مصوبه طراحی قراردادهای نفتی جدید

مبانی و ایرادات کلی وارد بر این مصوبه از دو جهت قابل طرح است. اول اینکه مصوبه و الگوی جدید قراردادی مستقر بر نظام آشفته و غیرمنسجم حقوقی کشور استوار‌شده و از این جهت مستمسک‌هایی دارد تا اصول کلی حقوقی و نصوص قانون اساسی را مخدوش سازد. دوم آینه نفس مصوبه در هر صورت منجر به نقض قوانین می‌گردد.

دکتر محمدمهدی غمامی | معاون پژوهشی دانشکده حقوق دانشگاه امام صادق(ع)
1396/2/10
تعداد بازدید: 399
فارغ از تمام تحلیل‌های کلی و سیاسی ناظر به مدل جدید قرارداد نفتی ایران (ipc) موضوع مصوبه دولت با عنوان «شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب ۱۱/۸/۱۳۹۴، در این گزارش راهبردی به مبانی و ایرادات کلی و همچنین ایرادات وارد بر هر یک از مواد مصوبه مستند به قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت (۱۳۹۱)، قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۰-۱۳۹۴)، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سایر قوانین مرتبط خواهیم پرداخت و در نظر خواهیم داشت که تحلیل ارائه‌شده کاملاً حقوقی، مستند و مستدل باشد و از برداشت‌های کلی سیاسی و غیرحقوقی پرهیز گردد.

1. تحلیل حقوقی مبانی طراحی قراردادهای نفتی جدید

مبانی و ایرادات کلی وارد بر این مصوبه از دو جهت قابل طرح است. اول اینکه مصوبه و الگوی جدید قراردادی مستقر بر نظام آشفته و غیرمنسجم حقوقی کشور استوار‌شده و از این جهت مستمسک‌هایی دارد تا اصول کلی حقوقی و نصوص قانون اساسی و همچنین روح حاکم بر قوانین را مخدوش سازد. دوم آینه نفس مصوبه در هر صورت منجر به نقض قوانین می‌گردد. بر اساس این ترتیب، به ارائه تحلیل‌ها در دو بند می‌پردازیم:

1-1. وظایف و اختیارات وزارت نفت

مستند صلاحیت دولت در طراحی قراردادهای جدید نفتی ماده (۷) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت (مصوب ۱۳۹۱) است که بر این اساس «شرایط عمومی قراردادهای نفتی با پیشنهاد وزیر نفت به تصویت هیأت وزیران می‌رسد.» این اختیار با توجه به وظیفه وزارت نفت در جزء «۳» بند (ت) ماده (۳) مبنی بر «طراحی الگوهای جدید قراردادی» تکمیل می‌گردد. مطابق این صلاحیت، دولت به پیشنهاد وزارت نفت مورخ ۲۹/۶/۱۳۹۳ مصوبه‌ای را با عنوان «شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» تصویب می‌کند که مطابق ماده (۲) به سه تیپ قرارداد شامل (۱) اکتشاف، توسعه و بهره برداری؛ (۲) توسعه و بهره برداری؛ و (۳) عملیات بهبود و یا افزایش ضریب بازیافت (EOR/IOR) می‌انجامد.

اولین سؤال قابل طرح در خصوص انطباق موضوع صلاحیت قانونی دولت با مصوبه یاد‌شده است. آیا دولت با توجه به مجموعه قیودی که قانونگذار در مجموعه قوانین دیگر حاکم کرده است موظف به طراحی الگو و شرایط قراردادی‌شده است؟ یا بیش از این صلاحیت پیدا کرده است که «به شرکت ملی نفت و یا شرکت‌های تابعه آن» به عنوان «طرف اول قرارداد» موضوع بند «د» ماده (۱) مصوبه اجازه انعقاد قرارداد بیست و پنج ساله را تحت اعطا کند؟. قراردادی که مطابق بند (پ) ماده (۳) مصوبه به تخصیص (حداکثر پنجاه درصد) محصولات میدان به نفع طرف دوم قرارداد- اعم از داخلی و خارجی- می‌انجامد. همچنین با نگاهی به مصوبه، اذعان خواهیم داشت که مصوبه مدنظر در قواره یک آیین نامه مالی- معاملاتی تجلی پیدا کرده است که با عنوان «الگو» یا «شرایط عمومی» سنخیتی ندارد و البته به نوعی برداشت دولت ناشی از عدم دقت قانونگذار در انتخاب الفاظ حقوقی است.

دومین سوالی که ناشی از عدم دقت قانونگذار و نهاد دادرس اساسی می‌باشد این است که چگونه در موضوع نفت که به تصریح همه قوانین از جمله ماده (۱) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت که باید «حق حاکمیت و مالکیت عمومی» دولت بطور کامل تضمین گردد، ماده (۷) این قانون، فارغ از اصل (۴۴) و سیاست‌های کلی آن و همچنین اصل یکصد و پنجاه و سوم قانون اساسی به دولت اختیار طراحی شرایط عمومی قرارداد را اعطا می‌کند؟ مطابق سیاست‌های کلی اصل (۴۴) و تصریح بندهای (۴) و (۵) ماده (۲) اجرای این سیاست‌ها اساساً «سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت منحصراً در اختیار دولت است.» و مطابق اصل (۱۵۳) «هرگونه قرارداد که موجب سلطه بیگانه بر منابع طبیعی و اقتصادی، فرهنگ، ارتش و دیگر شئون کشور گردد، ممنوع است.» در مجموع ماده (۷) بی‌توجه به مصالح عمومی و احکام بالادستی، به دولت اختیار موسعی را اعطا کرده است.

سومین سوالی که بر اساس نص اصول (۷۷) و (۱۲۵) قانون اساسی قابل طرح است این است که «چرا این سه تیپ قرارداد که از زمره قراردادهای بین‌المللی موجب تعهد دولت ایران در بازه زمانی بیست و پنج سال نسبت به تخصیص محصولات میدان در قبال کلیه هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم غیرمحدود (موضوع بند (پ) ماده (۳) و بند (ص) ماده (۱) می‌شود نباید به تصویب مجلس برسد؟». البته و متاسفانه به دلیل تفسیر صورت گرفته از این اصول نص از روح و غایت قانون جدا‌شده و شرکت‌های دولتی از شمول حکم خارج شده‌اند!.

2-1. حوزۀ بالادستی نفت و اختیارات و وظایف وزارت نفت

با توجه به اینکه فعالیت‌های «شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز، معادن نفت و گاز» در زمره گروه سوم ماده (۲) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی قرار گرفته است و با توجه به بند (ج) ماده (۳) قانون یاد‌شده که مقرر می‌دارد: «سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌ها و بنگاه‌های مشمول گروه سه ماده (۲) این قانون منحصراً در اختیار دولت است.» جای تردیدی باقی نیست که موضوع ماده(۷) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت اساساً نمی‌تواند حوزه بالادستی نفت و گاز باشد، درحالی‌که عنوان و تمرکز مصوبه دقیقاً همین حوزه است. قابل توجه اینکه ماده (۹۲) قانون اخیرالذکر، احکام قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) تنها با تصریح به شماره مواد نسخ می‌شوند که چنین تصریحی وجود ندارد.

2. فقط توسعه با اولویت میادین مشترک

مستند مصوبه هیأت وزیران غیر از اختیار الگونویسی ماده (۷) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت، مبتنی است بر جزء «ت» بند «۳» ماده (۳) که از جمله صلاحیت‌های وزارت نفت را مقرر می‌کند: «جذب و هدایت سرمایه‌های داخلی و خارجی به منظور توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت میادین مشترک از طریق طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده». باوجوداین دولت از مقاد قانونی مذکور به مشارکت خارجی بسنده کرده است و از این جهت مغایرت‌های درخورتوجهی به شرح زیر قابل طرح است:

1-2. فراموشی اولویت میادین مشترک

مصوبه الگوی قراردادهای نفتی بر محوریت مشارکت شرکت‌های نفتی خارجی جهت «اکتشاف، توسعه و بهره برداری» از میادین و مخازن نفتی کشور که از نگاه این شرکت‌ها تجاری محسوب می‌گردد متمرکز‌شده است. دقت بر بخش اخیر این گزاره که در بند «ت» ماده (۱) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت به این شرح آمده است: «اثبات تجاری بودن میدان یا مخزن بر عهده پیمانکار است». مبین مغایرتی است که قانونگذار جهت صیانت از منافع عمومی بر سرمایه‌گذاری بر میادین مشترک اصرار داشته و نه هر میدانی که تجاری باشد. به عبارت دیگر بند «ت» ماده (۳) مصوبه از حیث اطلاق مغایر قانون است چرا که میادین مستقل را هم در بر می‌گیرد. شاید در ظاهر این مغایرت شکلی باشد ولی در واقع شرکت‌های خارجی که هم اکنون بر روی میادین و مخازن مشترک ایران و کشورهای عربی سرمایه‌گذاری وسیعی کرده‌اند مجدداً بر روی میادین سابق سرمایه‌گذاری نکرده و آن را تجاری نمی‌دانند. نتیجه بدیهی است. آن‌ها از بی‌توجهی مصوبه به اصرار قانون سوء استفاده کرده و میادین مستقل را که از جمله میادین راهبردی محسوب می‌شوند تجاری تشخیص داده و ضمن اینکه منافع ایران را نسبت به میادین مشترک از بین می‌برند، میادین مستقل را هم برای مدت ۲۵ سال- موضوع ماده (۷) هدف قرار می‌دهند.

2-2. فقط توسعه

مصوبه مستند به جزء «ت» بند «۳» و همچنین ماده (۷) قانون تصویب‌شده است و از این جهت موضوع مصوبه کاملاً روشن است یعنی مشارکت خارجی یا داخلی با هر جهتی ممکن نیست بلکه وقتی قانون اخیرالذکر تخصصی وظایف و اختیارات وزارت نفت حکم می‌کند:«به منظور توسعه میادین هیدروکربوری» دیگر بقیه جهات شراکت مغایر قانون است. درحالی‌که مصوبه بطور کلی و مکرر در بندهای «ت»، «ز»، «س»، «ط»، «ع» ماده (۱)، بند «الف» ماده (۲)، بند «پ» ماده (۴)، بندهای ماده (۶) و... پا را فراتر از توسعه گذاشته و وارد «اکتشاف» و «بهره برداری» هم‌شده است. باید در نظر داشته باشیم که این قانون هر کجا چیزی بیش از توسعه را مد نظر داشته از آنجا که قانونی تخصصی است در کنار توسعه به آنها هم اشاره کرده است. برای مثال در جزء «۵» بند (الف) ماده (۳) قاون در کنار توسعه موارد دیگر مورد نظر قانونگذار ذکر‌شده است: «امور اکتشاف، توسعه، تولید، انتقال، حفظ حریم خطوط لوله و تأسیسات، ذخیره سازی، توزیع و مصرف فرآوده‌های نفت، گاز و محصولات پتروشیمی». به این ترتیب قانونگذار در مقام بیان تنها محمل مشارکت طرف‌های خارجی را «توسعه» دانسته است و لاغیر. البته این نتیجه از طریق دیگری هم قابل حصول است و آن استناد به قانونی مهم اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی که متاسفانه بر فراموش‌کردن مفاد آن اصرار می‌شود. مطابق گروه سوم ماده (۲) این قانون، استخراج و تولید نفت و گاز باید در انحصار دولت بماند و به این ترتیب تنها توسعه است که قابل مشارکت و واگذاری است. بند «ج» ماده (۳) نیز مشارکت خارجی را در دو عرصه استخراج و تولید ممنوع می‌کند: «سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌ها و بنگاه‌های مشمول گروه سه ماده (۲) این قانون منحصراً در اختیار دولت است.» و البته این صیانت از بازگشت مجدد خارجی‌ها به تمام عرصه نفت، همه مرهون خون‌ها و فداکاری‌هایی است که برای استقلال صنعت نفت صورت گرفته و نباید با نقض قانون مخدوش شود.

3. هزینه‌درآمدهای غیرقانونی

با توجه به مستند مصوبه هیات وزیران دولت منحصراً اختیار الگو نویسی در چارچوب مشارکت در توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت مخازن مشترک را داشته و نه اینکه جذابیت‌های غیر قانونی در درآمد-هزینه‌ها ایجاد کند. از این جهت مغایرت‌های درخورتوجهی به شرح زیر قابل طرح است:

1-3. ممنوعیت بازپرداخت از محل تخصیص محصولات

بند (پ) ماده (۳) مصوبه الگوی قراردادهای نفتی محل بازپرداخت کلیه هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم قرارداد را که در واقع درآمد طرف خارج محسوب می‌گردد را به شرح زیر لیست می‌کند:

  • تخصیص بخشی (حداکثر پنجاه درصد) از محصولات میدان؛
  • عواید حاصل از اجرای قرارداد بر پایه قیمت روز فروش محصول.

این دو محل، محل درآمدی قرارداد می‌باشد و در کنار هم مبین این است که از یک سو پیمانکار جایگاهی بیش از پیمانکار، یعنی شریک محصولات میدان تا سهم حداکثر پنجاه درصد محصولات را پیدا می‌کند و این مغایر صریح بند «ج» ماده (۳) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) در ممنوعیت مالکیت میادین نفت و گاز است: «سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌ها و بنگاه‌های مشمول گروه سه ماده (۲) این قانون منحصراً در اختیار دولت است.» به علاوه آنکه مطابق ذیل ماده (۱۲۶) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه «هزینه‌های توسعه از محل فروش محصولات تولیدی همان میدان بازپرداخت خواهد شد.» در نتیجه اولاً امکان بازپرداخت از محل تخصیص محصولات منتفی است و ثانیاً بازپرداخت صرفاً از محل عواید همان میدان موضوع قرارداد ممکن است و در نتیجه بخش دوم بند (پ) ماده (۳) از حیث اطلاق محل «عواید حاصل از اجرای قرارداد» مغایر قانون است. این ایراد به بند (پ) ماده (۶) مصوبه هم وارد است.

2-3. نقض قانون در هزینه‌های غیرمستقیم

در بند (ص) ماده (۱) مصوبه در تعریف هزینه‌های غیرمستقیم آمده است: «کلیه هزینه‌هایی که دولت، وزارت خانه‌ها و مؤسسات عمومی از جمله شهرداری‌ها از قبیل انواع مالیات‌ها، عوارض و گمرک و بیمه تأمین اجتماعی و نه محدود به آنها پرداخت می‌شود.»

در اینجا دو مسأله جدی حقوقی قابل طرح است:

اولی اینکه آیا دولت می‌تواند در مصوبه خود با طراحی یک سازوکار، مالیات را به مؤدی مالیاتی برگرداند؟ به عبارت دیگر دولت آیا می‌تواند با مصوبه خود حکم قطعی قانون را در الزام به پرداخت مالیات توسط اشخاصی که مشمول مالیات می‌شوند را از کارکرد قانونی خارج کند؟ فارغ از اینکه اقدام دولت، مغایر نص صریح قوانین مالیاتی از جمله ماده (۱) قانون مالیات‌های مستقیم است و موجب کاهش درآمد دولت می‌گردد تبصره ماده (۶۰) الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مقرر می‌دارد: «دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه‌های اجرائی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۵) قانون محاسبات عمومی باید در چارچوب قوانین موضوع کشور باشد و هرگونه دریافت و پرداخت بر خلاف مفاد این ماده در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی است. کلیه مسئولان و مقامات ذی ربط، مدیران، ذی حسابان و مدیران مالی حسب مورد مسئول اجرای این حکم می‌باشند.» به این ترتیب دولت باید نص صریحی در پرداخت وجوه مورد نظرش ارائه دهد که البته چنین نصی وجود ندارد و اطلاق ممنوعیت حاکم است.

به علاوه مغایرت بغرنج دیگری در انتهای بند (ص) ماده (۱) مصوبه تقریر‌شده که عبارت است از :«و نه محدود به آن‌ها». این عبارت نه تنها قرارداد را غرری و باز می‌کند که موجب می‌شود طرفین قرارداد هر مورد دیگری به این لیست اضافه کرده و حتی تقصیر طرف دوم قرارداد همانند جرائم مالیاتی و بیمه‌ای که در پرداخت آن اهمال یا تقلب و کوتاهی‌شده به شرکت ملی نفت تحمیل شود.

4. نقض حاکمیت و ممنوعیت داوری بدون تصویب مجلس

مستند مصوبه هیأت وزیران قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت (مصوب ۱۳۹۱) است قانونی که در ماده (۱) وزارت نفت را موظف کرده است که «به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر منابع و ذخایر نفت و گاز اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی» نماید و در ماده (۲) امور حاکمیتی و نظارتی را برای اعمال حق مذکور انجام دهد. این قانون در ادامه در ماده (۳) اجازه مشارکت خارجی‌ها را در توسعه میادین مشترک هیدروکربوری داده و به دولت نیز بر این اساس در ماده (۷) اجازه تصویب شرایط عمومی قراردادهای نفتی را داده است. به این ترتیب با یک قانون در تمامیت خود روبرو هستیم و نباید مواد را به تنهایی و در مغایرت با سایر مواد از جمله مواد موجد صلاحیت تفسیر کنیم. متاسفانه مصوبه در موارد متعددی حق حاکمیت و مالکیت عمومی را به شرح زیر مخدوش کرده است:

1-4. محدودیت در کاهش تولید و پرداخت خسارت

مطابق بند «د» ماده (۳) مصوبه «چنانچه وزارت نفت تصمیم به کاهش تولید یا توقف آن به هر دلیلی به جز دلایل فنی مربوط به میدان یا مخزن داشته باشد اولویت اعمال چنین کاهشی از سطح تولید میدان‌ها یا مخزن‌هایی که متعهد به بازپرداخت نیستند، می‌باشد و در صورتی که این تصمیم دربارۀ میدان یا مخزن موضوع قرارداد اتخاذ شود، نباید در بازپرداخت هزینه‌ها و دستمزد متعلقه به پیمانکار تأثیر بگذارد.» در این متن شاهد چند مغایرت قانونی هستیم:

  • اگر دولت مطابق قانون حق اعمال تصرفات مالکانه دارد و با توجه به اینکه ایران عضو اوپک است اگر تصمیم به کاهش سطح تولید بگیرد مطابق این بند با محدودیت‌هایی مواجه می‌شود چون دلیل مورد نظر فنی نیست و یا اگر به دلایل سیاسی قصد کاهش تولید داشته باشد با مشکل روبرو می‌گردد. همچنین با فرض اینکه تحریم‌های انرژی یکجانبه ممکن است مجدداً اعمال گردند. به این ترتیب درج این بند مغایر ماده (۱) و (۲) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت می‌باشد.
  • اگر به بند «ص» ماده (۱) مصوبه در خصوص هزینه‌های غیرمستقیم و عبارت « و نه محدود به آن» به عنوان هزینه‌های سرمایه‌گذاری مراجعه کنیم این عبارت شامل «خسارات انتظاری» نیز می‌شود. به این ترتیب اگر کاهش سطح تولید به دلیلی غیر از دلایل فنی باشد شرکت ملی نفت باید به دلیل قابل تفسیر بودن عبارت یاد‌شده «خسارات انتظاری» بیست و پنج سال و یا بیشتر این سرمایه‌گذاری را به طرف دوم قراداد بدهد.

2-4. نقض حاکمیت و ممنوعیت ارجاع به داوری

  1. 1. حاکمیت ایجاب می‌کند که سیاستگذاری و تعیین استانداردها و وضع مقررات و صدور دستورالعمل‌های لازم برای حسن انجام امور اکتشاف، توسعه، تولید توسط وزارت نفت صورت بگیرد. این موارد با همین صراحت در بند الف ماده (۲) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت از صلاحیت‌های این وزارت بر شمرده‌شده ولی در بند (ت) ماده (۸) مصوبه تصمیمات نهایی را کارگروه مشترک مدیریت قرارداد اخذ می‌کند که «این کارگروه از تعداد مساوی طرف‌های اول و دوم قرارداد با حق رأی مساوی تشکیل‌شده است.» به این ترتیب صلاحیت وزارت نفت و حق حاکمیت مورد نظر مخدوش می‌گردد.
  2. 2. در بند (ت) ماده (۸) مصوبه حل اختلاف در مفاد قرارداد را بر عهده «مدیران ارشد و مسئولین طرفین» قرار داده است درحالی‌که به وضوح و به صراحت اصل (۱۳۹) قانون اساسی داوری باید به تصویب مجلس برسدو ضمناً ماده (۴۵۷) قانون آئین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب (در امور مدنی) مقرر می‌دارد: «ارجاع دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی به داوری پس از تصویب هیأت وزیران و اطلاع مجلس شورای اسلامی صورت می‌گیرد. در مواردی که طرف دعوا خارجی و یا موضوع دعوا از موضوعاتی باشد که قانون آن را مهم تشخیص داده، تصویت مجلس شورای اسلامی نیز ضروری است.» همچنین در بند «۴» ماده (۱۸۳) قانون آیین نامه داخلی مجلس نیز آمده است: «بر اساس اصول هشتادم (۸۰)، هشتاد و دوم (۸۲)، هشتاد و سوم (۸۳) و یکصد و سی و نهم (۱۳۹) قانون اساسی، اقدامات دولت در موارد ذیل قبلاً باید به تصویب مجلس برسد:...۴-صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری که طرف دعوی خارجی باشد و همچنین در موارد مهم داخلی...». ▪

--------------------------

پدافند اقتصادی، ش 21، مرداد ماه 1395، صص 24-26


مطالب پربازدید
موضوعات و مسائل اقتصاد مقاومتی را ببینید یا به فهرست بازگردید.