کاهش وابستگی بودجه به نفت؛ از حرف تا عمل

روشن است که تلاش برای کاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی بدون تقویت درآمد جایگزین یعنی درآمدهای مالیاتی امکان‌پذیر نخواهد بود. تلاش در این راستا به معنای اصلاح نظام مالیاتی کشور است.

مهدی رحیمی‌نسب | کارشناس ارشد اقتصاد
1396/2/12
تعداد بازدید: 1048
مدتی است که با توجه به جنجال‌ها و بحث‌ها حول رفع تحریم از نظام جمهوری اسلامی ایران، بحث ورود دوباره و بیشتر مؤسسات رتبه‌بندی به کشور و رتبه‌بندی دولت ایران جهت انتشار اوراق بهادار بین المللی مطرح شده است. در این مجال کوتاه قصد مرور تاریخچه و علل ورود و خروج این مؤسسات را از ایران نداریم بلکه بر آن هستیم تا به تحلیل مؤسسات اعتبارسنجی از دیدگاهی غیر از دیدگاه‌های غالب و متعارف در فضای اقتصادی بپردازیم.

مقدمه

دولت‌ها برای انجام مأموریت‌ها و مسئولیت‌های اقتصادی و غیراقتصادی خود به منابع مالی نیازمند هستند. این منابع مالی از محل درآمدهای مالیاتی و همچنین درآمدهای غیر مالیاتی تأمین می‌شود. درآمدهای غیر مالیاتی وجوهی هستند که دولت معمولاً از طریق فعالیت‌های اقتصادی خود به دست می‌آورد. ویژگی اصلی این منابع درآمدی، نامنظم و نامطمئن بودن آن‌هاست؛ بنابراین به هر میزان که سهم این نوع از درآمدها در کل درآمدهای دولت بیشتر باشد، ممکن است آثار بیشتری در قالب کسری‌های مداوم بودجه و عوارض بعدی آن در اقتصاد بروز کند. بررسی ساختار اقتصاد کشور بیانگر این واقعیت است که درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز، ازجمله اقلام عمدۀ تشکیل‌دهندۀ درآمد دولت‌ها در سال‌های پس از انقلاب بوده است. اتکای بیش‌ازحد به درآمدهای نفتی به‌عنوان درآمدهای غیر مالیاتی و نوسان شدید بهای نفت در بازارهای جهانی، بی‌ثباتی کل درآمد دولت‌ها را طی دهه‌های گذشته در اقتصاد ایران به همراه داشته است. از سوی دیگر به دلیل پایین بودن سهم درآمدهای مالیاتی در تأمین مخارج دولت و همچنین ناکافی بودن و بی‌ثباتی درآمدهای غیر مالیاتی، بودجه دولت در سال‌های مختلف، با کسری مواجه شده است. کسری بودجه در بلندمدت و استقراض از بانک مرکزی جهت تأمین آن و همچنین تزریق درآمدهای ارزی ناشی از فروش نفت به اقتصاد کشور، خود باعث تشدید تورم در اقتصاد ایران شده که این موضوع سرمنشأ پیدایش مشکلات دیگری در بخش‌های مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور شده است. اهمیت و جایگاه این موضوع باعث شده است تا ضرورت کاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز مورد تأکید قرار گیرد؛ بدان معنا که یکی از زمینه‌های لازم برای مقاوم‌سازی اقتصاد کشور، حرکت در راستای کاهش و یا حذف وابستگی به درآمدهای نفتی است.

پرسش محوری در این حوزه آن است که علی‌رغم شعارهایی که در طول سال‌های پس از انقلاب در راستای کاهش وابستگی به نفت داده‌شده است، چرا همچنان این روند ادامه یافته و حتی در برخی از سال‌ها همچون ۱۳۸۵ به سهم حدوداً ۷۰ درصدی از تأمین بودجه رسیده است؟ از سوی دیگر این وابستگی در طول سالیان علاوه بر تأثیر بر متغیرهای کلان اقتصادی که موضوع بحث بسیاری از نوشته‌ها در این حوزه بوده است، چه آثار شوم دیگری را برای جامعۀ ما به بار آورده است؟ و اینکه راهکار عملیاتی برای تحقق این هدف چه خواهد بود؟ در ادامه تلاش شده است تا در چارچوب اقتصاد سیاسی به این پرسش‌ها پاسخ داده شود.

دولت و درآمدهای نفتی؛ تاریخچۀ یک وابستگی

پیش از انقلاب اسلامی

قبل از انقلاب اسلامی، شرکت ملی نفت ایران از طرف دولت نقش متولی صنعت نفت را ایفا کرده و همۀ فعالیت‌های صنعت نفت اعم از بالادستی و پایین‌دستی یا توسط خود شرکت و یا تحت نظر این شرکت انجام و کلیۀ درآمدهای ناشی از این فعالیت‌ها نیز به‌حساب درآمد این شرکت واریز می‌شد. شرکت ملی نفت از محل این درآمدها و همچنین با استفاده از منابع مالی داخلی و خارجی، کلیۀ فعالیت‌های جاری و توسعه‌ای خود را تأمین مالی کرده و درنهایت مبالغی تحت عنوان سود سهام و مالیات بر عملکرد به دولت می‌پرداخت. همچنین با اخذ بهرۀ مالکانه از شرکت‌های عضو کنسرسیوم و شرکت‌های دیگر و کسر یک درصد از آن‌ها به‌عنوان ذخیره عمومی، مابقی را به خزانه دولت واریز می‌کرد. در کنار این، شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های وابسته برای جبران کسری هزینه‌های سرمایه‌ای خود از بودجه‌های عمرانی دولت و استقراض از منابع داخلی و خارجی استفاده می‌کردند؛ بنابراین تمامی درآمدهای حاصل از فروش فرآورده‌های نفتی در داخل و خارج، صادرات نفت خام، فروش داخلی نفت خام و گاز طبیعی و سایر محصولات نفتی، سود ناشی از سرمایه‌گذاری‌های شرکت ملی نفت در داخل و خارج کشور و همچنین سهم درآمدی ایران در قراردادها، ابتدا به‌حساب شرکت ملی نفت واریزشده و این شرکت علاوه بر تأمین هزینه‌های خود مبالغی را تحت عنوان ذخایر و اندوخته‌ها از آن‌ها برداشت کرده و مابقی را تحت عناوین مختلف به دولت می‌پرداخت (امیر معینی، ۱۳۸۳: ۱۰۷). در سال ۱۳۳۳ تا ۱۳۴۰ درآمد نفتی ایران بالغ‌بر ۲/۲ میلیارد دلار بوده و طی این دوره دولت ایران نزدیک ۳/۱ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی و کمک خارجی دریافت کرده است. این مقدار از درآمد ارزی ۵ برابر کل دریافت‌های ارزی ایران در طول ۲۰ سال پیش از آن بوده است. درآمد نفتی به ریال از ۲۸ میلیارد ریال در سال ۱۳۴۲ به ۱۸۲ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۱ رسید. از سال ۱۳۵۱ تا ۱۳۵۳ نیز درآمد نفت به میزان ۲۱۶ برابر افزایش یافت. لازم به ذکر است که سهم درآمد نفت از بودجه ۱۱ درصد، در سال ۱۳۴۲ مقدار ۴۵ درصد، در سال ۱۳۵۰ مقدار ۵۶ درصد و در سال ۱۳۵۶ به ۷۰ درصد رسید. البته سلطۀ نظام پهلوی بر درآمدهای نفتی و استفادۀ بی‌قاعده و غیر هدفمند از آن‌ها در این برهه از تاریخ، واقعیتی است که به جهت روشنی کمتر مورد سؤال واقع‌شده است.

پس از انقلاب اسلامی

پس از پیروزی انقلاب اسلامی انتظار عموم افراد جامعه، تغییر در رویۀ استفاده از درآمدهای نفتی بود. در اولین گام، شورای انقلاب در تبصرۀ ۳۸ قانون بودجۀ سال ۱۳۵۸ مقرر کرد که تمام وجوه حاصل از فروش نفت به‌صورت مستقیم به خزانه‌داری کل نزد بانک مرکزی واریز شود. پس‌ازآن در همان سال شورای انقلاب با تصویب قانونی، وزارت نفت را تأسیس کرده و با تصویب قانون اساسی در اصل ۴۵ چنین مقرر شد که انفال و ثروت‌های عمومی در اختیار حکومت اسلامی بوده و بر طبق مصالح عامه نسبت به آن‌ها عمل نماید. در تاریخ ۱۵/۱۲/۱۳۶۱ مجلس شورای اسلامی با تصویب ماده‌واحده‌ای دولت را به تنظیم لایحۀ قانونی نفت ملزم کرد. وزارت نفت بدون این تکلیف قانونی، برای تهیۀ لایحه و تقدیم آن به مجلس اقدامی نکرد. درنهایت این طرح در ۹/۷/۱۳۶۶ به‌عنوان سومین قانون نفت ایران به تصویب رسید. در عمل این نظام هیچ‌گاه حاکم نشد؛ چراکه اساسنامۀ حاکم بر عملکرد شرکت نفت باقی‌مانده از قانون سابق بود. دربارۀ استفاده از سرمایۀ خارجی نیز در قالب مواد قانون برنامه و تبصره‌های قانون بودجه به شرکت نفت اجازۀ استفاده از این منابع داده شد. درباره واریز تمام درآمدها به‌حساب درآمد عمومی نیز در سال‌های مختلف مجوزهایی موردی برای واریز نکردن درآمدهایی چون سوآپ، بیع متقابل و ... داده شد و درنهایت در بند «د» تبصره «۱۱» قانون بودجه سال ۱۳۸۴ پس از لغو حکم تبصره «۳۸» قانون بودجه سال ۱۳۵۸ ترتیب دیگری با عنوان اخذ ۵/۷ درصد از درآمدها به‌حساب شرکت ملی نفت به تصویب رسید. درواقع امروز قسمت‌های مختلف قانون نفت سال ۱۳۶۶ در قالب بودجه‌های سالیانه منسوخ‌شده است. هرچند در تاریخ ۱/۴/۱۳۹۱ قانون جدید نفت به تصویب رسید؛ اما در هنگام تدوین قانون بودجه سال ۱۳۹۱ توجهی به قانون جدید نفت نشده و همانند سال‌های برنامه چهارم جزئیات رابطه مالی دولت و نفت به‌تفصیل در قالب بند ۳ ماده‌واحده به تصویب رسید؛ بنابراین در حال حاضر در کشور ما قانون نفت جامعی وجود ندارد و درنتیجه حکم اصل ۴۵ قانون اساسی که بر مبنای آن، قانون ترتیب و تفصیل استفاده از منابع زیرزمینی را مشخص می‌کند، درباره مهم‌ترین ثروت زیرزمینی کشور معطل‌مانده است. امروز نظام مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران در قالب مواد قانون برنامه و تبصره‌های بودجه به‌صورت پراکنده تعریف‌شده است و هرسال دولت و مجلس این احکام را در قوانین بودجه تمدید می‌کنند (کاشانی، ۱۳۸۸: ۱۳۶). تنظیم رابطه مالی دولت و نفت به‌صورت سالیانه و در قالب لایحه بودجه تبعاتی را به دنبال داشته است. ازجمله اینکه اولاً امکان برنامه‌ریزی بلندمدت در صنعت نفت را مخدوش کرده است؛ ثانیاً تغییر طبقه‌بندی صورت‌های مالی امکان تطبیق صورت‌های مالی در سال‌های مختلف را دشوار کرده است؛ ثالثاً در این وضعیت زمان زیادی از نمایندگان و دولت را در ایام محدود بررسی بودجه به خود اختصاص داده و معمولاً به سبب محدود بودن فرصت بررسی لایحه بودجه، مباحث نیمه‌کاره و ناقص باقی‌مانده و بعضاً تحت تأثیر سایر مسائل بودجه قرارگرفته‌اند (پیله فروش، ۱۳۸۸: ۱۱).

محاسبه میزان منابع نفتی در بودجه عمومی ایران برخلاف ظاهر سادۀ آن کاری پیچیده بوده و نیاز به تسلط کافی بر لایه‌های تودرتوی بودجه عمومی کشور دارد به‌گونه‌ای که منابع نفتی بودجه عمومی نه در یک ردیف بلکه در ردیف‌های متعدد و با نام‌های مختلف درج‌شده است.

ضعف و نارسایی شدید قانون در حوزۀ درآمدهای نفتی را می‌توان در اظهارات نمایندگان دوره‌های قبلی و کنونی مجلس جستجو کرد. به‌عنوان‌مثال آقای سبحانی ضمن یادداشتی که سال‌های پیش از ایشان منتشرشده است می‌نویسند: «تمامی امور نظارتی، مالی، تسویه‌ای، قیمت‌گذاری شرکت ملی نفت ایران به همراه قراردادهای فروش، توسعه، اکتشاف و امور مربوط به شرکت‌های وابسته و پیوسته و ... این شرکت طی یک تبصره موسوم به تبصره ۱۱ در دو سال اخیر سامان‌دهی شده است و این در حالی است که هیئت عمومی دیوان محاسبات کشور رسماً عدم امکان رسیدگی شفاف و تفریغ بسامان حجم وسیع عملیات مالی این بزرگ‌ترین شرکت دولتی ایران را اعلام کرده است. لیکن نه مجلس و نه دولت نسبت به این پدیده مهم توجه نکرده‌اند و همچنان طی یک تبصره‌ای که در جلسه علنی حداکثر با پیشنهادهای پنج‌دقیقه‌ای مشمول واژه رسیدگی می‌شود در لایحۀ بودجه مواجه هستیم».1

محاسبه میزان منابع نفتی در بودجه عمومی ایران برخلاف ظاهر سادۀ آن کاری پیچیده بوده و نیاز به تسلط کافی بر لایه‌های تودرتوی بودجه عمومی کشور دارد به‌گونه‌ای که منابع نفتی بودجه عمومی نه در یک ردیف بلکه در ردیف‌های متعدد و با نام‌های مختلف درج‌شده است. همچنین قوانین متعددی در کشور وجود دارد که هرکدام مجوزی برای استفادۀ بخش دولتی از منابع نفتی صادر کرده‌اند و بدون توجه به آن‌ها تعیین میزان دقیق وابستگی بودجه به نفت امکان‌پذیر نیست. از سال ۱۳۷۹ حساب ذخیره ارزی در کشور آغاز به کار کرد که برداشت‌های دولتی از این حساب چه در قالب بودجه عمومی و چه خارج از آن درصد وابستگی بخش دولتی به نفت را تحت تأثیر قرار می‌دهد. علاوه بر آن، در سال‌های برنامه چهارم توسعه با طراحی سازوکار جدیدی برای رابطۀ مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران مناسبات جدیدی بر اقتصاد ملی کشور حاکم شد و بودجه شرکت ملی نفت ایران از بودجۀ عمومی جداشده و منابع اختصاص‌یافته به آن در سرجمع منابع عمومی کشور محسوب نشد. از سال ۱۳۸۹ نیز با تشکیل صندوق توسعه ملی بخشی از منابع نفتی از بودجه عمومی جدا و در آن ذخیره شد. در ادامه با توجه به آمار و ارقام موجود، به توضیح مختصر هریک از موارد مذکور خواهیم پرداخت:

حضور پررنگ نفت، عامل سیاهی بودجه

منابع ناشی از نفت از طریق ردیف‌های متعددی وارد بودجه عمومی دولت می‌شوند:

اول: منابع حاصل از ارزش نفت خام در ردیف ۲۱۰۱۰۱ که در تمامی سال‌ها تحت عنوان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در بودجه درج می‌شود؛ دوم: منابع حاصل از برداشت از موجودی حساب ذخیره ارزی که تحت عنوان واگذاری دارایی‌های مالی وارد بودجه می‌شود نیز ماهیتی کاملاً نفتی دارد و باید درمجموع منابع ناشی از نفت لحاظ شود؛ سوم: بخشی از منابع نفتی قبل از واریز به خزانه مستقیماً به واردات فرآورده‌های نفتی اختصاص‌یافته است درنتیجه این‌گونه منابع نیز به سرجمع منابع نفتی اضافه می‌شود؛ چهارم: منابع حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی طبق ماده ۱۲۰ قانون برنامه سوم در اختیار شرکت نفت قرار گرفت و درنتیجه در سال‌های برنامه سوم (۱۳۷۹-۱۳۸۳) از منابع عمومی دولت خارج شد. بعد از پایان برنامه سوم حکم مشخصی درباره این منابع در برنامه چهارم صادر نشد درنتیجه طبق روال گذشته همچنان در اختیار شرکت ملی نفت ایران ماند. در سال ۱۳۸۸ با اصرار نمایندگان مجلس شورای اسلامی منابع حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی به منابع بودجه عمومی وارد شد که برای محاسبه دقیق درصد وابستگی بودجه به نفت در سال ۱۳۸۸ این رقم نیز به سرجمع منابع نفتی آن سال افزوده شد؛ پنجم: در سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۹ طبق مفاد ماده‌واحده بودجه عمومی کل کشور، درصدی از تولید نفت خام به‌عنوان مالیات شرکت ملی نفت ایران و درصد دیگری از تولید نفت خام به‌عنوان سود سهام دولت در شرکت نفت در نظر گرفته شد. با توجه به اینکه این مالیات و سود سهام ارتباطی به عملکرد شرکت نداشت و تنها بخشی از منابع نفتی با تغییر نام در سرفصل درآمدها واردشده بود، به نظر می‌رسد برای محاسبۀ واقعی وابستگی بودجه عمومی به منابع نفتی این‌گونه منابع نیز باید به سرجمع منابع نفتی بودجه اضافه شود. البته از سال ۱۳۸۹ این رویه اصلاح‌شده و مالیات و سود سهام شرکت نفت همانند سایر شرکت‌ها از عملکرد واقعی شرکت دریافت می‌شود؛ ششم: طبق ماده ۱۳۲ قانون برنامه پنجم توسعه ۲ درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی به استان‌های نفت‌خیز و گاز خیز و مناطق کمتر توسعه‌یافته اختصاص می‌یابد؛ هفتم: در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ ردیفی تحت عنوان مابه‌التفاوت نرخ فروش ارز حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی تعریف شد. کارکرد این ردیف این‌گونه تعریف شد که ممکن است به سبب افزایش نرخ ارز رسمی در طول سال و با توجه به تعیین میزان ارز واریزی به‌ردیف ۲۱۰۱۰۱، ریال به‌دست‌آمده از فروش ارز، بیشتر از سقف ریالی این ردیف شود، درنتیجه درآمدهای ناشی از تفاوت نرخ فروش ارز در بازار طی سال و سقف ریالی ردیف ۲۱۰۱۰۱ به‌ردیف درآمدی جدیدی واریز می‌شود. واضح است که این ردیف نیز ماهیتی کاملاً نفتی دارد و در محاسبات وارد می‌شود؛ هشتم: در بند ۲ ماده‌واحده قانون بودجه سال ۹۰ و بند ۲-۳ ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۱ در تصمیمی مغایر برنامه پنجم، قانون نفت و سیاست‌های کلی نظام، بخشی از درآمدهای نفتی قبل از واریز به‌حساب ذخیره ارزی به موضوعات کلی بدون ردیف اختصاص یافت. هرچند مقدار این منابع به‌صورت دلاری تعیین‌شده است؛ اما برای محاسبه درصد وابستگی بودجه به نفت این مبالغ به ریال تبدیل و به سرجمع اضافه شد؛ حاصل اینکه وابستگی بودجه عمومی به منابع نفتی در سال ۱۳۷۹، در حدود ۶۸ درصد بوده و این مقدار به‌تدریج کاهش‌یافته و در سال ۱۳۸۳ به پایین‌ترین رقم در بازۀ زمانی ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۹ یعنی ۳/۴۳ درصد رسید. از سال ۱۳۸۴ وابستگی بودجه به نفت افزایش‌یافته است به‌گونه‌ای که در سال ۱۳۸۵ به بالاترین میزان خود یعنی ۶/۶۹ رسید. این نسبت در سال ۱۳۸۹ حدود ۸/۵۱ درصد بوده و در سال ۱۳۹۲ به میزان ۷/۴۱ درصد رسید (پیله فروش، ۱۳۹۱: ۴۸). آمار و ارقام حاکی از آن است که دولت کنونی در بودجه عمومی کمترین میزان وابستگی به درآمدهای نفتی را تجربه کرده است، حال‌آنکه این مسئله به اذعان مسئولین دولت، نوعی توفیقی اجباری بوده و با اختیار اتفاق نیفتاده است. «ضمن آنکه سایر مردان اقتصادی کابینه بارها بر کاهش وابستگی بودجه به نفت تأکید کرده‌اند، محمدباقر نوبخت، سخنگوی دولت کاهش سهم درآمدهای نفتی در سبد بودجه را نه از روی اختیار بلکه از روی جبر و اضطرار ناشی از کاهش مداوم صادرات و قیمت نفت عنوان کرده است».2

حساب ذخیره ارزی؛ ذخیره‌ای برای دولت

نکته درخورتوجه برای محاسبه سهم واقعی نفت در هزینه‌های دولتی ایران این است که از سال ۱۳۸۴ از حساب ذخیره ارزی برداشت‌هایی برای مصارف دولتی صورت گرفته که در بودجه کل کشور درج نشده است. همچنین مبالغ پرداختی به شرکت ملی نفت ایران به‌عنوان سهم شرکت از تولید نفت خام درمجموع هزینه‌های دولت دیده نشده و درنتیجه ذیل درصد وابستگی بودجه عمومی به نفت نیز منظور نشده است. لذا درصدهای به‌دست‌آمده را می‌توان حداقل در صد وابستگی عمومی بودجه به نفت دانست. حساب ذخیره ارزی در برنامه‌های سوم و چهارم توسعه با دو وظیفه ثبات‌بخشی به بودجه در مواقع کاهش درآمدهای نفتی و جلوگیری از آسیب رساندن شوک‌های نفتی به تعادل اقتصاد کشور و همچنین پس‌انداز بخشی از درآمد حاصل از نفت برای نسل‌های آینده با تبدیل درآمدهای نفتی به سرمایه‌گذاری مولد، به تصویب رسید و عملیاتی شد. در ماده ۸۵ قانون برنامه پنجم نیز وظایف آن تداوم پیدا کرد. از سال ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۹ بیش از ۱۶۰ میلیارد دلار به‌حساب مذکور واریزشده است که از این میزان بیش از ۱۰ درصد به‌عنوان تسهیلات به بخش غیردولتی اختصاص‌یافته است و به‌جز اندک موجودی نقدی باقی‌مانده در حساب، مابقی توسط دولت به مصرف رسیده است. در سال‌های مذکور حدود ۹۳ میلیارد دلار از مصارف دولتی حساب ذخیره ارزی در ردیف‌های بودجه عمومی درج‌شده است و مابقی مصارف دولتی (۵۸ میلیارد دلار) از حساب ذخیره ارزی خارج از سقف ماده‌واحده به بخش دولتی اختصاص‌یافته است. بخشی از این مصارف ارزی بابت پرداخت مابه‌التفاوت قیمت آزاد و قیمت فروش تکلیفی فرآورده‌های نفت در داخل بوده که به شرکت‌های پالایش و پخش، گاز و توانیر پرداخت‌شده است.

مبالغ پرداختی به شرکت ملی نفت ایران به‌عنوان سهم شرکت از تولید نفت خام درمجموع هزینه‌های دولت دیده نشده و درنتیجه ذیل درصد وابستگی بودجه عمومی به نفت نیز منظور نشده است.

بر مبنای ارزش دلار در سال ۲۰۱۰، منابع ارزی حاصل از صادرات نفت خام طی سال‌های ۱۳۵۹ تا ۱۳۸۹ درمجموع بالغ‌بر ۹۷۰ میلیارد دلار بوده است. برحسب دوران دولت‌های مختلفی که زمام امور کشور را در دست داشته‌اند، در طول ۳۱ سال گذشته هرکدام از دولت‌ها به ترتیب ۱/۲۵، ۹۷/۱۷، ۵۳/۱۹ و ۴/۳۷ درصد کل منابع ارزی حاصل از نفت را در اختیار داشته‌اند (میانگین سالیانه منابع حاصل از نفت که در طی این دوره‌ها در اختیار هر دولت بوده است به ترتیب عبارت است از ۲۷، ۲۲، ۲۴ و ۶۰ میلیارد دلار). البته جمعیت کشور نیز طی سال‌های مزبور از ۳/۳۹ میلیون نفر به ۷/۷۴ میلیون نفر رسیده بود. سرانه ارزش ثابت منابع حاصل از صادرات نفت خام وجود داشته و بر مبنای آن به‌طور متوسط در هریک از دوران فوق سهم هر ایرانی از منابع حاصل از نفت به ترتیب ۶۰۸، ۳۸۴، ۳۶۴ و ۸۴۰ دلار است. ادعای برخی از تحلیلگران این است که نیمی از ارز حاصل از صادرات نفت خام از زمان دارسی تا پایان سال ۱۳۸۹، در اختیار دولت نهم و دهم بوده است، حال‌آنکه ارقام مزبور نشان می‌دهد که قضاوت مذکور برفرض صحت مربوط به ارقام اسمی است که ازنظر قضاوت علمی غیرقابل اتکاست و وقتی ارقام واقعی می‌شود نتایج تفاوت می‌کند. درعین‌حال حتی ارقام واقعی شده نیز به‌تنهایی برای قضاوت پیرامون عملکرد دولت‌ها کافی نیست. برای تحلیل عملکرد دولت‌ها لازم است مشخص شود در هریک از دوره‌ها این منابع صرف انجام چه اموری و اقداماتی شده است، چه میزان سرمایه‌گذاری شده است، هر دولت چه میزان بدهی به بار آورده است و ... . افزون بر این نباید از برخی شرایط خاص کشور ازجمله دوران جنگ تحمیلی غافل بود (مطالعات برنامه‌وبودجه مرکز پژوهش‌های مجلس، ۱۳۹۰: ۲).

صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی؛ دو روی یک سکه

با استفاده از تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی، ساختار صندوق توسعۀ ملی در برنامۀ پنجم توسعه به‌گونه‌ای طراحی شد که موجودیت حساب ذخیره ارزی فقط برای تعادل‌بخشی به بودجه عمومی کشور و حفظ ثبات آن تداوم یابد و به‌منظور تبدیل بخشی از درآمدهای حاصل از نفت، به منابع و سرمایه‌های زایندۀ اقتصادی صندوق توسعۀ ملی تأسیس شود. در لایحۀ برنامه پنجم توسعه پیشنهادشده بود حساب ذخیره ارزی تبدیل به صندوق توسعه ملی شود؛ اما با بررسی‌های صورت گرفته در مجلس شورای اسلامی درنهایت در ماده ۸۵ قانون برنامه پنجم توسعه، ادامه کار حساب ذخیره ارزی با شرح وظایف محدودتر از گذشته تصویب شد. ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه نیز به اساسنامه صندوق توسعه ملی اختصاص یافت. اطلاعات دقیقی از عملکرد صندوق توسعه ملی در دسترس نیست؛ اما طبق اطلاعات غیررسمی از سال ۱۳۸۹ تاکنون بیش از ۳۰ میلیارد دلار از منابع نفتی به این صندوق واریزشده است (پیله فروش، ۱۳۹۱: ۵۰).

سهم شرکت ملی نفت ایران از نفت تولیدی

از سال ۱۳۸۴ رابطه مالی شرکت نفت و دولت شکل جدیدی به خود گرفت، به‌گونه‌ای که بخشی از منابع نفتی در قالب تبصره‌های بودجه مستقیماً به شرکت ملی نفت ایران تعلق گرفت. این شیوۀ تخصیص منابع نفتی، سبب افزایش منابع در اختیار شرکت شده و سرمایه‌گذاری در صنعت نفت را تسهیل کرد. هرچند اطلاعات رسمی از این منابع در اختیار نیست اما منطبق بر محاسبات صورت گرفته تقریبی از سهم شرکت ملی نفت ایران در سال‌های مختلف صورت گرفته است. از سال ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۹ حدود ۵۷ میلیارد دلار از منابع نفتی از این طریق در اختیار شرکت ملی نفت ایران قرارگرفته است که در محاسبات مربوط به وابستگی بودجه بخش دولتی به نفت لحاظ نمی‌شود. البته لازم به توضیح است که در سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸ سهم شرکت ملی نفت ایران فقط از نفت خام تولیدی منظور شده ولی در سال ۱۳۸۹ سهم شرکت از سرجمع تولید نفت خام و میعانات گازی محاسبه شد.

به‌هرحال تعیین میزان واقعی استفادۀ بخش دولتی اقتصاد ایران از منابع نفتی کار دشواری است. در این راستا علاوه بر محاسبۀ ردیف‌های متعدد بودجه عمومی که ماهیت کاملاً نفتی دارند، برای درک صحیح‌تر وابستگی بودجه دولتی به نفت لازم است استفاده‌های دولتی از حساب ذخیره ارزی که بخش زیادی از آن نیز خارج ردیف‌های بودجه صورت گرفته و همچنین منابع اختصاص‌یافته از درآمدهای نفتی به شرکت ملی نفت ایران که این منابع نیز در بودجه عمومی درج نمی‌شود به‌طور دقیق محاسبه شود. محاسبات صورت گرفته نشان می‌دهد که هرچند درصد وابستگی بودجه به نفت در سال‌های اخیر اندکی کاهش‌یافته است، همچنان بیش از ۵۰ درصد منابع بودجه عمومی، نفتی است و طبق تعاریف کلاسیک، دولت ایران همچنان دولتی رانتیر است. به نظر نگارنده خارج‌شدن حدود ۳۰ میلیارد دلار از منابع نفتی از دسترس مستقیم دولت و واریز آن به صندوق توسعه ملی را می‌توان یکی از دلایل این کاهش برشمرد. البته ناگفته نماند که دولت با تمام توان خود درصدد استفاده از این منابع است و معلوم نیست آیا صندوق توسعۀ ملی می‌تواند به اهداف خود برسد یا به سرنوشت حساب ذخیره ارزی دچار خواهد شد. علاوه براین، در سال‌های اخیر حجم عظیمی از منابع نفتی وارد بودجه عمومی کشور می‌شود به‌گونه‌ای که میزان استفاده از منابع نفتی در سال ۱۳۹۱ بیش از ۱۰ برابر سال ۱۳۷۹ است.

معمای وابستگی به نفت؛ آثار، عوامل و راهکارها

اکنون با روشن‌شدن میزان وابستگی اقتصاد کشور به درآمدهای نفتی همچنان چند سؤال محوری ذهن نگارنده را به خود مشغول ساخته است، ازجمله اینکه این وابستگی چه آثاری را برای کشورهای مبتلا، به دنبال خواهد داشت؟ و چنانچه این آثار منفی هستند، چرا در طول این سالیان هیچ تغییر خاصی در روند وابستگی به درآمدهای نفتی اتفاق نیفتاده و یا تلاش قابل‌توجهی از سوی دولت‌ها در راستای کاهش وابستگی صورت نپذیرفته است؟ و در صورت شناسایی موانع تحقق این هدف، راهکارهای برون‌رفت از این چالش کدام موارد خواهند بود؟ در ادامه ضمن بررسی اجمالی چارچوب‌های تحلیلی پرداختن به این موضوع، آثار احتمالی این وابستگی بر اقتصاد کشور، عوامل به وجود آورنده این آثار، شناسایی موانع رهایی از این وابستگی و راهکارهای احتمالی مقابله با این آثار را در چارچوب تئوریک منتخب، به‌صورت اجمالی موردبحث و بررسی قرار خواهیم داد.

درگذشته وجود نفت و درآمدهای نفتی صرفاً از منظر تأثیرات آن بر متغیرهای اقتصادی موردتوجه اقتصاددانان قرار داشت. نسل اول تحلیل‌های اقتصادی پیرامون اثرات درآمد نفت که تحت عنوان بیماری هلندی شناخته می‌شود و نسل دوم آن‌که تحت عنوان شومی منابع طبیعی طبقه‌بندی می‌گردد، صرفاً بر مکانیسم‌های اقتصادی تأثیرگذاری (عمدتاً منفی) درآمد نفت بر توسعه اقتصادی کشورهای نفتی تأکید داشتند. در ادبیات بیماری هلندی، اثرات منفی درآمد نفت از خلال تأثیرگذاری بر نرخ ارز و تغییر سودآوری فعالیت بخش‌های غیرتجاری نسبت به تجاری تبیین شده و این تأثیرات حتمی و قطعی ارزیابی می‌شد. ادبیات شومی منابع نیز بیشتر مبتنی بر مطالعات بین کشوری موجود است که در آن نشان داده می‌شود که رابطه‌ای منفی میان میزان بهره‌مندی از منابع طبیعی و یا وابستگی به درآمد حاصل از صادرات منابع طبیعی (شاخص نسبت صادرات منابع طبیعی به تولید) و نرخ رشد اقتصادی برقرار است. به‌طور مشخص معنای آن این است که (به‌جز برخی استثناها) وجود درآمدهای نفتی عموماً اثری منفی بر رشد اقتصادی داشته است. نکته مهم این است که این رابطه در مورد برخی کشورها (نظیر نروژ) صدق نمی‌کند و این کشورها از درآمد منابع طبیعی و به‌طور خاص نفت متضرر نشده‌اند. وجود استثناءهای مذکور زمینه‌ساز ظهور نسل جدیدی از تحقیقات اقتصادی پیرامون رابطۀ نفت و اقتصاد گردید. نسل سوم از تحقیقات متأثر از جریان نهادگرایی است. در ادبیات جدید رشد و توسعۀ اقتصادی نهادها مهم‌ترین عواملی شناخته می‌شوند که در بلندمدت تعیین‌کنندۀ رشد اقتصادی کشورها هستند. این دیدگاه در عرصۀ اقتصاد سیاسی نفت به این شکل ظاهر گردیده است که هنگامی‌که کیفیت نهادها پایین باشد، درآمد حاصل از صادرات نفت و منابع طبیعی نقمت است و بیش از آنکه مقوم رشد باشد موجب کاهش رشد می‌گردد؛ اما زمانی که کیفیت نهادها بالا باشد درآمد نفت می‌تواند موجب شکوفایی بیشتر اقتصاد گردد. اثر مذکور می‌تواند معکوس نیز باشد به این معنی که درآمد نفت و منابع طبیعی امکان تضعیف و یا احیاناً تقویت نهادها را فراهم می‌کند (سرزعیم، ۱۳۹۱: ۹۲). در باب نسل اول و دوم تحلیل (بیماری هلندی و نفرین منابع) مطالب بسیاری در داخل و خارج کشور دربارۀ وابستگی اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی نگاشته شده و آثار این وابستگی بر متغیرهای کلان اقتصادی همچون نرخ ارز، بیکاری و ... موردبررسی قرارگرفته است؛ اما هیچ‌یک از این نگاشته علی‌رغم تأکید بر آثار نامطلوب این وابستگی، دلیلی متقن برای چرایی ادامۀ این روند و همچنین راهکارهای متوقف ساختن آن ارائه نکرده‌اند. لذا در ادامه تلاش خواهیم کرد تا در چارچوب تحلیلی نهادگرایی و ضمن رویکرد اقتصاد سیاسی، برخی از آثار وابستگی به نفت را موردبررسی قرار داده و ضمن شناسایی موانع رهایی از این وابستگی، برخی از راهکارهای نهادی برای خروج از این وضعیت را به‌صورت مجمل ارائه کنیم.

شکاف میان دولت و مردم

یکی از جدی‌ترین آثار وابستگی دولت به درآمدهای نفتی و وجود درآمدهای سهل‌الوصول، به‌ویژه در دولت‌هایی که تعهد اخلاقی و ارزشی کمتری نسبت به جوامع خویش دارند، ناسازگاری انگیزشی میان دولت و مردم خواهد بود. بدان معنا که از یک‌سو برای دولت اهمیت نخواهد داشت که مردم و بخش خصوصی در چه وضعیت اقتصادی و معیشتی قرار دارند و از سوی دیگر مردم نیز به نحوۀ سیاست‌ها و عملکرد دولت بی‌اعتنا شده و حس مطالبه گری خویش را از دست خواهند داد. بی‌اعتنایی دولت‌ها ازآن‌جهت است که در حوزۀ تأمین درآمدهای اقتصادی نیازی به بخش خصوصی نداشته و حتی چنانچه صنایع داخلی یکی پس از دیگری ورشکسته شوند بازهم دولت‌ها اقدام معتنابه‌ای برای نجات آن‌ها انجام نداده و صرفاً به دادن شعار بسنده خواهند کرد. از سوی دیگر مردم و بخش خصوصی نیز ازآنجاکه هزینه‌ای به دولت پرداخت نکرده‌اند، عکس‌العملی جدی در قبال سیاست‌های اقتصادی دولت انجام نداده و آن‌ها نیز چنانچه کشور و یا سایر صنایع با مشکل و یا چالش اقتصادی روبه‌رو شوند، صرفاً علیه دولت‌ها موضع‌گیری سطحی خواهند داشت. اتفاق شومی که به نظر می‌رسد نظام اقتصادی کشور ما نیز در سال‌های اخیر به آن دچار شده است.

هرچند درصد وابستگی بودجه به نفت در سال‌های اخیر اندکی کاهش‌یافته است، همچنان بیش از ۵۰ درصد منابع بودجه عمومی، نفتی است

ریشۀ این مشکلات را می‌توان در این واقعیت جستجو کرد که ازیک‌طرف دولت‌ها به علت نامناسب بودن نهادهای اقتصادی کشور (نهادهای درآمدی جایگزین نفت همچون مالیات) و همچنین تلاش برای حفظ مقبولیت در میان مردم، تمایلی به گرفتن مالیات از بخش خصوصی نداشته و ترجیح می‌دهند تا درآمدهای سهل‌الوصول نفتی را مورد برداشت قرار دهند؛ به‌عبارت‌دیگر در اثر کیفیت پایین نهادها، بهره‌وری در حوزۀ درآمدهای دیگر کاهش‌یافته و دولت ذیل فعالیت‌های رانت‌جویانه به کسب درآمد خواهد پرداخت. از سوی دیگر بخش خصوصی نیز به علت نامناسب بودن نهادهای نظارتی، اجرایی و فساد روزافزونی که به سبب درآمدهای نفتی در بدنۀ مدیریتی کشور نفوذ کرده است، تمایلی به پرداخت مالیات به دولت نخواهد داشت. درنتیجه به بیان اقتصاددانان تعادل این بازار مصرف هرچه بیشتر درآمدهای نفتی خواهد بود.

فساد در بدنۀ اجرایی و مدیریتی

بی‌شک یکی دیگر از اثرات مخرب وجود درآمدهای سهل‌الوصول نفتی در کنار ساختارهای نهادی نامطلوب، تشدید فساد در بدنۀ مدیران اجرایی کشور خواهد بود. زمانی که دولتمردان خود را پاسخ‌گوی مردم نیافته و از سوی دیگر نهادهای نظارتی نیز کیفیت لازم را نداشته باشند، خروجی این شرایط چیزی جز دست‌اندازی به درآمدهای نفتی نخواهد بود. از سوی دیگر این منافع منجر خواهد شد تا در بدنۀ اجرایی کشور گروه‌هایی شکل بگیرند که همواره در جهت انحراف سیاست‌گذاری‌ها در راستای منافع گروهی و حزبی خویش تلاش خواهند کرد. شکل‌گیری این گروه‌های ذینفع خود مانعی در مسیر تحقق استقلال اقتصادی از نفت بوده و این گروه‌ها با ابزارهایی چون رشوه، لابی و ... به گسترش هرچه بیشتر فساد در بدنۀ دولت خواهند پرداخت.

موانع و راهکارها

با توجه به رابطۀ متقابلی که میان درآمدهای نفتی و بسیاری از نهادهای اثرگذار اقتصادی، سیاسی، حقوقی و فرهنگی در جامعه وجود دارد، به نظر می‌رسد که باید موانع و راهکارهای از میان برداشتن این موانع را نیز در لابه‌لای نهادهای این سه حوزه و اصلاح آن‌ها جستجو کرد. چراکه از یک‌سو درآمدهای سرشار و بادآوردۀ نفتی همان‌گونه که اشاره شد، نهادهای فرهنگی (همچون میزان اعتماد مردم به دولت)، سیاسی (همچون فسادزایی در بدنۀ دولت) و ... را تحت‌الشعاع قرار داده و از سوی دیگر ضعف در همین نهادها در کنار نارسایی نهادهای حقوقی کشور (همچون ضعف در لوایح قانونی و عدم نظارت کافی بر مصرف درآمدها)، منجر به تمایل هرچه بیشتر دولت به استفاده از درآمدهای نفتی خواهد شد. در ادامه به‌طور خلاصه ضمن اشاره به برخی از نارسایی‌های نهادی در این زمینه، به چگونگی اصلاح آن‌ها اشاره‌شده است.

اصلاح نهادهای اقتصادی جایگزین

روشن است که تلاش برای کاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی بدون تقویت درآمد جایگزین یعنی درآمدهای مالیاتی امکان‌پذیر نخواهد بود. تلاش در این راستا به معنای اصلاح نظام مالیاتی کشور است. بررسی شاخص‌های عملکرد نظام مالیاتی، نشان می‌دهد که شاخص نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران با لحاظ پرداخت‌های تأمین اجتماعی، عوارض و ... در مقایسه با سایر کشورها در سطح نسبتاً مطلوبی قرار دارد. بررسی نسبت مخارج عمومی بودجه‌ای و اعتبارات هزینه‌ای به درآمدهای مالیاتی مؤید این نکته است که بدون اعمال سیاست‌های کنترل‌کننده مخارج دولت نمی‌توان انتظار داشت که حجم بالایی از این مخارج از محل درآمدهای مالیاتی پوشش داده شود. به‌عبارت‌دیگر اگر اعتبارات هزینه‌ای دولت کنترل نشود حتی با رشد بالای درآمدهای مالیاتی نیز نمی‌توان کل اعتبارات هزینه‌ای را از محل درآمدهای مالیاتی پوشش داد. مهم‌ترین چالش‌های نظام مالیاتی ایران عبارت است از تعدد و پیچیدگی قوانین، بالا بودن و تعدد نرخ‌ها، بالا بودن سطح معافیت‌ها، گسترده نبودن پایه مالیاتی و ناکارآمد بودن ساختار نظام مالیاتی.

عدم توجه به اجرای صحیح قوانین مالیاتی موجود و اصل قرار دادن وصول درآمدهای مالیاتی تشخیص داده‌شده تحت هر شرایط توسط برخی از مدیران، مأموران و یا ممیزین مالیاتی، عدم تسلط کافی بعضی از مأموران مالیاتی به اجرای صحیح قوانین و مقررات مربوطه به دلیل نبود آموزش‌های فنی و تخصصی لازم و متناسب با تکنیک‌های روز دنیا برای مأموران و متولیان امر سازمان امور مالیاتی و عدم اشراف برخی از آن‌ها به قوانین مالی کشور، گسترش فساد در برخی از حوزه‌های مالیاتی به دلیل ناکافی بودن نظارت‌های فنی بر فرآیندهای تشخیص و وصول مالیاتی، گستردگی معافیت‌های مالیاتی و ... همگی ازجمله ضعف‌ها و نارسایی‌های نظام مالیاتی کشور است که قاعدتاً بدون رفع آن‌ها انتظار بهبود عملکرد از این نظام، انتظار بجایی نخواهد بود. بر این اساس ضروری است تا قانون‌گذاران، مجریان و متصدیان این حوزه از اقتصاد کشور با بررسی و تبیین هرکدام از موارد مذکور، راه‌حل‌های اساسی را در کمترین فاصله برای رفع این معضلات ارائه کنند (توتونچی ملکی، ۱۳۸۹: ۲۱). باوجود تمام این توضیحات باید به این نکته دقت داشت که تا زمانی که نگاه مردم به مالیات، به‌عنوان هزینه‌ای مازاد بر سایر هزینه‌ها، تغییر نیابد، تمام تلاش‌های اقتصادی و حقوقی برای اصلاح نظام مالیاتی بی‌ثمر خواهد بود؛ لذا باید در راستای اصلاح هرچه بهتر این نگاه منفی از طریق ارائۀ خدمات مطلوب و ارائۀ گزارش‌های منظم به ملت، حرکت کرد.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

مطالعۀ روند وابستگی دولت‌های مختلف پس از انقلاب اسلامی به درآمدهای نفتی، حاکی از آن است که همواره دولت‌ها بخش عمده‌ای از مخارج خود را به‌واسطۀ درآمدهای سهل‌الوصول نفتی کسب کرده‌اند. پرسش محوری آن است که چرا باوجود شعارهایی که در طول این سالیان در راستای کاهش وابستگی به نفت داده‌شده است، همچنان این روند ادامه یافته است. پاسخ این نگاره در «مشکلات نهادی و ساختاری» خلاصه می‌شود. چراکه علی‌رغم شعارهای بسیار هرگز زمینه‌های ساختاری موردنیاز برای دستیابی به تحول فراهم نبوده است. همان‌گونه که اشاره شد ضروری است تا بسترهای فرهنگی، حقوقی، سیاسی و اقتصادی اثرگذار در این حوزه شناسایی‌شده و مورد پیگیری قرار بگیرند؛ چراکه در غیر این صورت هدف مذکور در حد یک شعار باقی خواهد ماند.

منابع و مآخذ

امیر معینی، مهران، حاجی میرزایی، سید محمدعلی، رژیم‌های مالی در صنعت نفت، مؤسسه مطالعات بین‌المللی انرژی، ۱۳۸۲

کاشانی، صادق، توسعه میدان‌های نفت و گاز: ساختارها و رویکردهای اجرای پروژه، تهران، مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش‌ها، ۱۳۸۸

پیله فروش، میثم، ضرورت تعیین رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران، تهران، مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش‌ها، مطالعات برنامه‌وبودجه، ۱۳۸۸

پیله فروش، میثم، رد پای نفت در بودجه، فصلنامه تازه‌های اقتصاد، تابستان ۱۳۹۱، شماره ۱۳۶، صفحات ۴۸ تا ۵۰

صاحب‌هنر، حامد، پیله فروش، میثم، آشنایی با رابطه مالی شرکت ملی نفت و دولت در سال‌های ۱۳۸۴-۱۳۸۹، تهران، مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش‌ها، مطالعات برنامه‌وبودجه، ۱۳۹۱

سرزعیم، علی، اقتصاد سیاسی نفت، اطلاعات سیاسی اقتصادی، تابستان ۱۳۹۱، شماره ۲۸۸، صفحات ۹۲ تا ۱۰۱

توتونچی ملکی، سعید، موسوی نیک، سید هادی، بررسی لایحه برنامه پنجم توسعه (۸)، فصل پنجم-اقتصادی: کاهش وابستگی به نفت، اصلاح نظام مالیاتی، توسعه تعاون، تهران، مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش‌ها، مطالعات اقتصادی، ۱۳۸۹ ▪

پی نوشت

1. حسن سبحانی، یادداشت منتشره در پایگاه اَلِف (alef.ir)، بهمن ۱۳۸۵

2. http://tn.ai/۹۷۳۰۱۳

--------------------------

پدافند اقتصادی، ش 22، شهریور ماه 1395، صص 34-39


مطالب پربازدید
موضوعات و مسائل اقتصاد مقاومتی را ببینید یا به فهرست بازگردید.