محمد جواد معصومی نیا
1397/10/30
تعداد بازدید:
آزاد سازی اقتصادی و خصوصی‌سازی بنگاه‌ها و شرکت‌های غیرخصوصی از مهم‌ترین توصیه‌های سازمان‌های بین‌المللی و لیبرال ها است. فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی،غلبه فکری اجماع واشنگتنی و ظهور پدیده‌ای به نام ریگانیسم و تاچریسم موجب شد این پندار که بنگاه‌های غیرخصوصی و دولتی ناکارا هستند و تنها راه ارتقای کارایی و بهره وری تغییر ساختار مالکیت حقوقی آن‌ها است به امری مقدس و حقیقتی انکارناپذیر تبدیل شود. در ایران نیز این پندار در میان متفکران و سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران به وجه غالب تفکر اقتصادی تبدیل شده است بگونه ای که بدیلی برای آن تصور نمی‌شود. در این نوشتار به نقد این پندار می‌پردازیم.
بنگاه‌های خصوصی، کارا یا ناکارا؟
جریان غالب اقتصاد، ناکارایی بنگاه‌های دولتی را به‌دلیل عدم مراقبت مدیران دولتی نسبت به اموال دولتی، جبران ناکارایی شرکت‌های دولتی توسط بودجه‌های دولتی و وجود شکاف اطلاعاتی برای ارزیابی عملکرد شرکت‌های دولتی می‌دانند. این عوامل را نمی‌توان منحصر در بنگاه‌های دولتی دانست زیرا می‌تواند در باره بنگاه‌های خصوصی نیز صادق باشد.
همانگونه که ادعا می‌شود افراد نسبت به اموالی که متعلق به آن‌ها نیست اهمال کار هستند و مدیران بنگاه‌ها انگیزه کمی برای کار دارند، شرکت های خصوصی نیز با این معضل مواجه هستند. بسیاری از شرکت‌های خصوصی به‌دلیل سهامی بودن آن دارای ساختار مالکیت گسترده‌ای هستند و همانند شرکت‌های دولتی توسط مدیران استخدامی اداره می‌شوند و ممکن است همانند مدیران دولتی انگیزه کمی برای کار داشته باشند. بسیاری از آسیب‌ها و فسادها همانند دستمزدهای غیرمعمول و استخدام های خارج از ضابطه و غیرضروری و مازاد و … که در بخش دولتی وجود دارد در بخش خصوصی نیز وجود دارد.
عامل دوم ناکارایی بنگاه‌های دولتی از منظر لیبرال ها وابستگی به بودجه‌های دولتی و پوشش ناکارایی آن با بودجه‌های دولتی است بگونهای که هیچ‌گاه ورشکسته نمی‌شوند. این استدلال درباره بنگاه‌های خصوصی نیز مصداق دارد. بسیاری از شرکت‌های بزرگ به‌دلیل موقعیت و اهمیت آن‌ها برای اقتصاد ملی از جایگاه سیاسی منحصر به فردی برخوردارند و در موقعیت too big too fail قرار دارند و به همین دلیل زمانی‌که در خطر ورشکستگی قرار دارند با اعطای یارانه‌ها و کمک‌های دولتی ناکارایی بودجه ای خود را پوشش می‌دهند. بسیاری از بنگاه‌های دولتی در زمان خطر توسط کشورهای پیشرفته ملی شده‌اند یا توسط یارانه‌های دولتی نجات یافته‌اند. علاوه‌براین اگر ناکارامدی به‌دلیل مدیریت ناصحیح است می‌توان با قوانینی نظیر کاهش حقوق مدیران و یا اخراج درصورت ضعف عملکرد آن را تصحیح کرد زیرا مدیران اگر بدانند در خطر اخراج قراردارند حداکثر تلاش خود را می‌کنند و انعطاف بودجه ای را نادیده می‌گیرند . پس انعطاف بودجهای و عدم انگیزه مدیران نمی‌تواند دلیل ناکارایی باشد و لذا خصوصی ساز ی نیز راه چاره آن نخواهد بود.
بسیاری از دولت‌ها حتی پس از خصوصی‌سازی درصدی از سهام شرکت‌ها را در تملک خود نگه می‌دارند یا با طراحی سهمی به نام سهام طلایی بر معاملات و مدیریت بنگاه نظارت می‌کنند. این مسئله در برخی کشورها مانند فرانسه پیچیده‌تر است. برخی دولت‌ها با طراحی شرکت‌هایی، سهام شرکت‌های دولتی را به آن‌ها واگذار می‌کند و بصورت غیرمستقیم بر آن‌ها نظارت می‌کنند. این اقدمات ناشی از نگرانی دولت‌ها از آینده شرکت‌های خصوصی شده و کارایی آن‌ها است.
استدلال سوم مربوط به نظارت پذیر نبودن بنگاه‌های دولتی به‌دلیل وجود شکاف اطلاعات میان مدیران بنگاه و مسئولان دولتی از یک سو و مردم از سویی دیگر است. علاوه‌براین به‌دلیل وجود مسئله سواری مجانی، سهامداران انگیزه کافی برای نظارت بر مدیران شرکت ندارند. این نارسایی نیز می‌تواند در بنگاه‌های خصوصی وجود داشته باشند. شرکت‌های خصوصی یا دارای مالکان عمده هستند و یا دارای ساختار مالکیتیِ گسترده هستند و سهامدارارن خرد زیادی دارند. لیبرال ها می‌گویند نظارت بر بنگاه‌های دولتی سخت است زیرا نمی‌توان فهمید که ناکارایی و کاهش سود به سبب ضعف مدیریت بوده است یا عواملی خارج از کنترل مدیران بنگاه. این معضل در بنگاه‌های خصوصی نیز وجود دارد زیرا مدیران و مالکان بنگاه‌های خصوصی نیز همانند مدیران دولتی توانایی محدودی برای پردازش اطلاعات دارند زیرا ساختار بوروکراسی و فرآیند تولید در شرکت‌های بزرگ به قدری پیچیده شده است که مالکان شرکت نیز از آن سردر نمی‌آورند و تنها با اعتماد متقابل به مدیران زیردست و کارشناسان، بنگاه را مدیریت می‌کنند. همچنین زمانی‌که ساختار مالکیت سهامی گسترده است نیز با شکاف اطلاعات روبه‌رو هستیم زیرا سهامداران خرد علاوه‌بر اینکه عمدتاً دانش لازم برای نظارت بر شرکت را ندارند، امید دارند که دیگر سهامداران بر رفتار شرکت نظارت کنند و مشکل سواری مجانی در اینجا نیز وجود دارد. همچنین سهامداران خرد همواره به‌دلیل وجود سهام داران عمده و دارای سهام ممتاز دارای قدرت ناچیزی هستند.
همانگونه که ادعا می‌شود افراد نسبت به اموالی که متعلق به آن‌ها نیست اهمال کار هستند و مدیران بنگاه‌ها انگیزه کمی برای کار دارند، شرکت های خصوصی نیز با این معضل مواجه هستند. بسیاری از شرکت‌های خصوصی به‌دلیل سهامی بودن آن دارای ساختار مالکیت گسترده‌ای هستند و همانند شرکت‌های دولتی توسط مدیران استخدامی اداره می‌شوند و ممکن است همانند مدیران دولتی انگیزه کمی برای کار داشته باشند. بسیاری از آسیب‌ها و فسادها همانند دستمزدهای غیرمعمول و استخدام های خارج از ضابطه و غیرضروری و مازاد و … که در بخش دولتی وجود دارد در بخش خصوصی نیز وجود دارد.
عامل دوم ناکارایی بنگاه‌های دولتی از منظر لیبرال ها وابستگی به بودجه‌های دولتی و پوشش ناکارایی آن با بودجه‌های دولتی است بگونهای که هیچ‌گاه ورشکسته نمی‌شوند. این استدلال درباره بنگاه‌های خصوصی نیز مصداق دارد. بسیاری از شرکت‌های بزرگ به‌دلیل موقعیت و اهمیت آن‌ها برای اقتصاد ملی از جایگاه سیاسی منحصر به فردی برخوردارند و در موقعیت too big too fail قرار دارند و به همین دلیل زمانی‌که در خطر ورشکستگی قرار دارند با اعطای یارانه‌ها و کمک‌های دولتی ناکارایی بودجه ای خود را پوشش می‌دهند. بسیاری از بنگاه‌های دولتی در زمان خطر توسط کشورهای پیشرفته ملی شده‌اند یا توسط یارانه‌های دولتی نجات یافته‌اند. علاوه‌براین اگر ناکارامدی به‌دلیل مدیریت ناصحیح است می‌توان با قوانینی نظیر کاهش حقوق مدیران و یا اخراج درصورت ضعف عملکرد آن را تصحیح کرد زیرا مدیران اگر بدانند در خطر اخراج قراردارند حداکثر تلاش خود را می‌کنند و انعطاف بودجه ای را نادیده می‌گیرند . پس انعطاف بودجهای و عدم انگیزه مدیران نمی‌تواند دلیل ناکارایی باشد و لذا خصوصی ساز ی نیز راه چاره آن نخواهد بود.
بسیاری از دولت‌ها حتی پس از خصوصی‌سازی درصدی از سهام شرکت‌ها را در تملک خود نگه می‌دارند یا با طراحی سهمی به نام سهام طلایی بر معاملات و مدیریت بنگاه نظارت می‌کنند. این مسئله در برخی کشورها مانند فرانسه پیچیده‌تر است. برخی دولت‌ها با طراحی شرکت‌هایی، سهام شرکت‌های دولتی را به آن‌ها واگذار می‌کند و بصورت غیرمستقیم بر آن‌ها نظارت می‌کنند. این اقدمات ناشی از نگرانی دولت‌ها از آینده شرکت‌های خصوصی شده و کارایی آن‌ها است.
استدلال سوم مربوط به نظارت پذیر نبودن بنگاه‌های دولتی به‌دلیل وجود شکاف اطلاعات میان مدیران بنگاه و مسئولان دولتی از یک سو و مردم از سویی دیگر است. علاوه‌براین به‌دلیل وجود مسئله سواری مجانی، سهامداران انگیزه کافی برای نظارت بر مدیران شرکت ندارند. این نارسایی نیز می‌تواند در بنگاه‌های خصوصی وجود داشته باشند. شرکت‌های خصوصی یا دارای مالکان عمده هستند و یا دارای ساختار مالکیتیِ گسترده هستند و سهامدارارن خرد زیادی دارند. لیبرال ها می‌گویند نظارت بر بنگاه‌های دولتی سخت است زیرا نمی‌توان فهمید که ناکارایی و کاهش سود به سبب ضعف مدیریت بوده است یا عواملی خارج از کنترل مدیران بنگاه. این معضل در بنگاه‌های خصوصی نیز وجود دارد زیرا مدیران و مالکان بنگاه‌های خصوصی نیز همانند مدیران دولتی توانایی محدودی برای پردازش اطلاعات دارند زیرا ساختار بوروکراسی و فرآیند تولید در شرکت‌های بزرگ به قدری پیچیده شده است که مالکان شرکت نیز از آن سردر نمی‌آورند و تنها با اعتماد متقابل به مدیران زیردست و کارشناسان، بنگاه را مدیریت می‌کنند. همچنین زمانی‌که ساختار مالکیت سهامی گسترده است نیز با شکاف اطلاعات روبه‌رو هستیم زیرا سهامداران خرد علاوه‌بر اینکه عمدتاً دانش لازم برای نظارت بر شرکت را ندارند، امید دارند که دیگر سهامداران بر رفتار شرکت نظارت کنند و مشکل سواری مجانی در اینجا نیز وجود دارد. همچنین سهامداران خرد همواره به‌دلیل وجود سهام داران عمده و دارای سهام ممتاز دارای قدرت ناچیزی هستند.
خصوصی‌سازی و سلامت اقتصادی
بسیاری از آسیب‌ها و فسادها همانند دستمزدهای غیرمعمول و استخدام های خارج از ضابطه و غیرضروری و مازاد، تولید جنس با کیفیت پایین‌تر، خدمات غیرقابل قبول و کاهش کیفیت برای کاهش هزینه و مقابله با دشواری های هزینه‌ای یا افزایش درآمد که در بخش دولتی وجود دارد، در بخش خصوصی نیز وجود دارد. بنابراین همانگونه که رفتار مدیران بنگاه‌های دولتی برخلاف منافع بنگاه هست بسیاری از اقدامات و رفتارهای مدیران بنگاه‌های خصوصی می‌تواند با منافع سهامداران همخوانی نداشته باشد که ناقض استدلال‌های طرفداران خصوصی‌سازی است.
مسئله دیگر در متن فرایند خصوصی‌سازی قرار دارد. دولتی که در مدیریت و نظارت بر بنگاه‌های زیرمجموعه خود ناکارا و ناتوان است چگونه می‌تواند بر فرایند واگذاری و قیمت‌گذاری بنگاه‌ها نظارت کند. پس همانقدر که بنگاه داری دولت می‌تواند فسادزا باشد خصوصی‌سازی نیز می‌تواند درگیر معضل فساد و ناکارایی باشد. مدیرانی که در بخش دولتی درگیر فسادند در فرایند واگذاری نیز درگیر فساد بوده و با دریافت کارمزد و رشوه موجب واگذاری های اشتباه می‌شوند. علاوه‌براین اگر بنگاه‌ها عملکرد خوبی نداشته باشند بخش خصوصی انگیزه‌ای برای خرید آن را ندارد. دولت برای متقاعد کردن بخش خصوصی باید عملکرد بنگاه را بهبود بخشند یا آن را با قیمت پایینی واگذار کنند. اگر دولت بتواند عملکرد بنگاه را بهبود بخشد دیگر نیازی به‌خصوصی کردن آن نیست و ناقض ادعای لیبرال ها مبنی‌بر ناکارایی بنگاه‌های دولتی است؛ و اگر بنگاه را با قیمت پایین به فروش برساند ثروت عمومی را به حراج گذاشته است که خلاف عدالت و حقوق شهروندان است.
مسئله دیگر در متن فرایند خصوصی‌سازی قرار دارد. دولتی که در مدیریت و نظارت بر بنگاه‌های زیرمجموعه خود ناکارا و ناتوان است چگونه می‌تواند بر فرایند واگذاری و قیمت‌گذاری بنگاه‌ها نظارت کند. پس همانقدر که بنگاه داری دولت می‌تواند فسادزا باشد خصوصی‌سازی نیز می‌تواند درگیر معضل فساد و ناکارایی باشد. مدیرانی که در بخش دولتی درگیر فسادند در فرایند واگذاری نیز درگیر فساد بوده و با دریافت کارمزد و رشوه موجب واگذاری های اشتباه می‌شوند. علاوه‌براین اگر بنگاه‌ها عملکرد خوبی نداشته باشند بخش خصوصی انگیزه‌ای برای خرید آن را ندارد. دولت برای متقاعد کردن بخش خصوصی باید عملکرد بنگاه را بهبود بخشند یا آن را با قیمت پایینی واگذار کنند. اگر دولت بتواند عملکرد بنگاه را بهبود بخشد دیگر نیازی به‌خصوصی کردن آن نیست و ناقض ادعای لیبرال ها مبنی‌بر ناکارایی بنگاه‌های دولتی است؛ و اگر بنگاه را با قیمت پایین به فروش برساند ثروت عمومی را به حراج گذاشته است که خلاف عدالت و حقوق شهروندان است.
بنگاه‌های دولتی و فقدان رقابت
توجیه دیگر در رابطه با ناکارایی بنگاه‌های دولتی عدم وجود رقابت است. بنگاه‌های دولتی با لابی و قدرت مانع ظهور رقیب می‌شوند و این موجب ناکارایی می‌شود. اشتباه این استدلال این است که تنها راه افزایش کارایی را رقابت می‌داند. برای افزایش کارایی راه‌های بسیاری وجود دارد. طراحی نظام انگیزشی مبتنی‌بر عملکرد و تسهیم بخشی از سود می‌تواند کارایی را ارتقا دهد. علاوه‌براین ایجاد یک بنگاه رقیب دولتی دیگر یا معلق کردن کمک‌های دولتی به صادرات یا الزام به صادرات می‌تواند از طریق رقابت با رقیبان خارجی کارایی بنگاه را افزایش دهد. افزایش کارایی از طریق صادرات در بسیاری از کشورها همانند کره و ژاپن موجب بهبود عملکرد شرکت‌های دولتی گردید که انحصار بازار داخلی را نیز در دست داشتند.
آیا کارایی تنها ملاک است؟
حتی با فرض صحت استدلال‌های سه گانه لیبرال ها نباید خصوصی‌سازی را پذیرفت زیرا تنها از منظر کارایی و حقوق مالکیت بدان پرداخته شده است، درحالیکه باید از چشم‌انداز وسیع‌تری به این مسئله توجه کرد. کارایی تنها مفهومی مبتنی‌بر هزینه‌فایده نیست بلکه بعدی اجتماعی نیز دارد. پاسخگویی مدیران بنگاه مهم‌ترین امر در این زمینه است. مدیران بنگاه‌های دولتی باید به شهروندان به‌عنوان سهامداران این بنگاه پاسخگو باشند. مردم همواره علاقه دارند که مدیران در دسترس بوده و پاسخگو باشند. بنابرانی مشارکت اجتماعی و مردمسالاری عرصه‌ای برای انتقاد، صراحت بیان و پاسخگویی است که برخلاف منطق بازار و بخش عمومی عرصه‌ای برای بهبود منافع جمعی و اجتماعی است. فضای مشارکت اجتماعی و اجزای آن‌که همگی از عناصر مورد ادعای دموکراسی هستند با خصوصی‌سازی آسیب می‌بینند زیرا مدیران بخش خصوصی دغدغه‌ای جز سود و زیان خود ندارند و لزومی به پاسخگویی به جمهور شهورندان نمی‌بینند و ممکن است برخلاف منافع عمومی حرکت کنند.
خصوصی‌سازی منجر به کوچک شدن دولت می‌شود!
طرفداران بازار آزاد بنگاه‌های دولتی را عامل افزایش مخارج دولت می‌دانند و خصوصی‌سازی را عامل کاهش حجم دولت می‌دانند. این ادعا قابل خدشه است زیرا شرکت‌های خصوصی با محور قرار دادن سود منعت خود را در این می‌بینند که برای توسعه مخارج عمومی دولت و بدست آوردن طرح‌ها لابی کنند و این کار را با جدیت و قدرت بیشتری نسبت به مدیران دولتی انجام می‌دهند. بنابراین با خصوصی‌سازی تغییری ایجاد نشده است بلکه شبکه بزرگی از صاحبان بنگاه‌های خصوصی شکل می‌گیرد که وابسته به پول عمومی هستند و با ثروت خود قدرت می‌سازند و با قدرت خود ثروت می‌سازند. درنتیجه با توجیه قطع رابطه میان قدرت و ثروت، سازوکار جدیدی از این فرایند شکل می‌گیرد که تنها در چنبره سرمایه داران ثروتمند قرار می‌گیرد.
دو مورد اخیر بطلان ادعای نهادگرایانی را نشان می‌دهد که نهادسازی را مقدم بر خصوصی‌سازی می‌دانند و معتقدند که شکست خصوصی‌سازی معلول فقدان نهادهای مناسب ازجمله رژیم ضابطه گذاری مناسب و ساختار پایش و نظارت است زیرا صرف‌نظر از تسلط شبکه سرمایه‌داران بر این نهادها، فقدان مشارکت اجتماعی، امکان عدم همسویی با منافع جمعی، عدم پاسخگویی به مردم و نابرابری همواره در ذات چنین نظامی است. همچنین درصورت وجود چنین نظام نهادی چرا دولت باید شرکت‌ها را خصوصی کند زیرا همانگونه که دولت با این نهادها توانایی نظارت بر بخش خصوصی را دارد توان نظارت بر بخش دولتی را نیز دارد.
در این نوشتار دلایل موافقان خصوصی‌سازی را بررسی کرده و به نقد آن پرداختیم. مالکیت دولتی و خصوصی هرکدام دارای منافع و نواقصی است. ازاینرو نمی‌توان هریک از آن‌ها را نسخه شفابخش دانست. دوگانه خصوصی-عمومی دوگانهای برآمده از نظام بازار است و متفکران اقتصاد در دوران مدرن به‌دلیل زندگی در نظام بازار به این مناقشه می‌پردازند. آنچه برای ما اهمیت دارد این است که نظام مالکیتِ برآمده از دین اسلام به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های الگوی پیشرفت و اقتصاد مقاومتی چیست. آیا این نظام مالکیتی ضرورتاً تحت تأثیر دوگانه دولتی و خصوصی است؟
ادامه دارد…
منابع
نیکوکاران نابه کار، هاجون چانگ، ترجمه میرمحمود نبوی و مهرداد شهابی، 1392
23 نکته مکتوم سرمایه‌داری، ها جون چانگ، ترجمه میرمحمود نبوی و مهرداد شهابی، 1393
Chang, Ha-Joon. "The hazard of moral hazard: untangling the Asian crisis." World Development 28.4 (2000): 775-788.
Reinert, Erik S., ed. Globalization, economic development and inequality: an alternative perspective. Edward Elgar Publishing, 2007.
دو مورد اخیر بطلان ادعای نهادگرایانی را نشان می‌دهد که نهادسازی را مقدم بر خصوصی‌سازی می‌دانند و معتقدند که شکست خصوصی‌سازی معلول فقدان نهادهای مناسب ازجمله رژیم ضابطه گذاری مناسب و ساختار پایش و نظارت است زیرا صرف‌نظر از تسلط شبکه سرمایه‌داران بر این نهادها، فقدان مشارکت اجتماعی، امکان عدم همسویی با منافع جمعی، عدم پاسخگویی به مردم و نابرابری همواره در ذات چنین نظامی است. همچنین درصورت وجود چنین نظام نهادی چرا دولت باید شرکت‌ها را خصوصی کند زیرا همانگونه که دولت با این نهادها توانایی نظارت بر بخش خصوصی را دارد توان نظارت بر بخش دولتی را نیز دارد.
در این نوشتار دلایل موافقان خصوصی‌سازی را بررسی کرده و به نقد آن پرداختیم. مالکیت دولتی و خصوصی هرکدام دارای منافع و نواقصی است. ازاینرو نمی‌توان هریک از آن‌ها را نسخه شفابخش دانست. دوگانه خصوصی-عمومی دوگانهای برآمده از نظام بازار است و متفکران اقتصاد در دوران مدرن به‌دلیل زندگی در نظام بازار به این مناقشه می‌پردازند. آنچه برای ما اهمیت دارد این است که نظام مالکیتِ برآمده از دین اسلام به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های الگوی پیشرفت و اقتصاد مقاومتی چیست. آیا این نظام مالکیتی ضرورتاً تحت تأثیر دوگانه دولتی و خصوصی است؟
ادامه دارد…
منابع
نیکوکاران نابه کار، هاجون چانگ، ترجمه میرمحمود نبوی و مهرداد شهابی، 1392
23 نکته مکتوم سرمایه‌داری، ها جون چانگ، ترجمه میرمحمود نبوی و مهرداد شهابی، 1393
Chang, Ha-Joon. "The hazard of moral hazard: untangling the Asian crisis." World Development 28.4 (2000): 775-788.
Reinert, Erik S., ed. Globalization, economic development and inequality: an alternative perspective. Edward Elgar Publishing, 2007.
