اصلی‌ترین برنامه سالانه دولت‌ها را قانون بودجه کل کشور مشخص می‌کند. لذا همه ساله ارائه بودجه توسط دولت و جرح و تعدیل آن در مجلس جزو دغدغه‌های اصلی دولت‌ها، مجلس‌ها و برنامه‌ریزان نظام خصوصاً برنامه‌ریزان اقتصادی کشوراست. بودجه سال جاری در اواخر سال ۹۴ به مجلس تقدیم شد و در نهایت با اعمال برخی تغییرات توسط نمایندگان، به تصویب رسید. اما پس از مشخص‌شدن نتائج انتخابات مجلس در اسفندماه سال جاری، دولت دهم که انتظار همسویی بیشتر مجلس جدید با خود را دارد در صدد بازگرداندن برخی حذفیات مجلس سابق از بودجه برآمده است. لذا در تیرماه سال جاری اقدام به تقدیم لایحۀ اصلاحیه قانون بودجه ٩٥ به مجلس نمود. از میان مواردی که در لایحه بودجه تقدیمی دولت به مجلس وجود داشت و با مخالفت مجلس روبه رو شد و در نهایت از بودجه نهایی حذف شد، تبصره‌های ١٩ و ٢٠ می‌باشند که از اهمیت اقتصادی بالایی برای دولت برخوردار بودند که در اصلاحیه جدید تحت عناوین تبصره‌های ۳۵ و ٣٦ مطرح‌شده است. در مقاله پیش رو به تحلیل این بخش از اصلاحیه دولت بر بودجه خواهیم پرداخت.

متمم بودجه

بودجه سالانه در مراحل مختلفی مورد بازنگری و تغییر قرار می‌گیرد اصلی‌ترین تغییر در بودجه تحت عنوان متمم بودجه اعمال می‌شود و اگر دولت با کسری بودجه مواجه شود و بتواند منابع مالی جدیدی را با هدف افزایش درآمد و عبور از کسری پیشنهاد دهد، لایحه متتم بودجه را به مجلس تقدیم می‌کند.

کسری بودجه1: اصلی‌ترین عامل ارائه متمم بودجه، کسری بودجه است یعنی حالتی که مصرف دولت بیش از درآمدهای آن است. علی رغم آنکه کسری بودجه باعث افزایش یا تشدید تورم است و معمولاً دولت‌ها از آن فرار می‌کنند اما گاهی مواقع، بودجه سالانه در هنگام تدوین آن دچار کسری است که این امر می‌تواند ناشی از سیکلی یا ساختاری بودن دوره‌های رونق و رکود باشد به نحوی‌که مثلاً اگر اقتصادی در شرایط رکود قرار گیرد بودجه با کسری تدوین می‌شود تا تورم حاصله باعث رونق اقتصاد گردد و یا در مواقعی دولت به دلیل انگیزه‌های سیاسی قصد دارد اقدام به افزایش نقدینگی کند (نزدیکی انتخابات!) در این صورت نیز بودجه با کسری بسته می‌شود. البته برخی نظریات اقتصادی کسری بودجه را برای اقتصاد مفید می‌دانند زیرا دولت را مجبور به کوچک‌سازی اجباری و کاهش هزینه‌ها می‌کند.

کسری بودجه ناشی از عملیاتی نبودن بودجه: هنگامیکه بودجه سالانه به علت مسائلی مانند خوش بینی برنامه‌ریز در دیدن آینده یا نادرست بودن روش‌های تکنیکی برآورد و پیش بینی بودجه، هزینه‌های انجام‌شده از هزینه‌های مقرر فراتر می‌رود2 در این نیز با نوعی کسری بودجه مواجه خواهیم بود که در زمان برنامه ریزی با آن مواجه نبودیم اما در مرحله اجرا با آن مواجه شده‌ایم؛ در این مواقع نیز ما با کسری بودجه ناشی از عملیاتی نبودن آن مواجهیم.

کسری بودجه ناشی از رونق پیش بینی نشده: یکی از مواردی که بودجه را با کسری مواجه می‌کند رونق اقتصادی پیش بینی نشده است که دولت در جریان مصرف بودجه و نه در هنگام تدوین آن در مقابل کسری‌های ایجاد‌شده قرار می‌گیرد. البته دربارۀ اقتصاد ایران معمولاً کسری و ارائه متمم بیش از آنکه ناشی از رونق پیش بینی نشده و کسری ساختاری ناشی از دوره‌های اقتصادی باشد به عواملی همچون اراده سیاسی دولت برای ایجاد جهش در فعالیت‌های عمرانی، عملیاتی نبودن بودجه و افزایش هزینه‌ها نسبت به هزینه‌های پیش بینی نشده اشاره کرد. اصلی‌ترین این دلیل نیز وابستگی شدید بودجه به نفت است که تغییرات صادرات نفت و قیمت آن به صورت مستقیم و جدی بر درآمدهای دولت تأثیر می‌گذارد. از طرفی از آنجا که بودجه دولت به مالیات وابسته نیست لذا عدم رونق اقتصادی نیز برای دولت خیلی مهم نیست و نسبت به آن برنامه ریزی جدی نمی‌کند و به جای آن با افزایش و کاهش درآمدهای نفتی به رونق‌ها و رکودهای زودگذر و کاذب بسنده می‌کند.

اصلاحیه بودجه

یکی دیگر از اصلاحات وارد‌شده بر بودجه اصلاحیه بودجه است. تفاوت اصلاحیه با متمم در این است که در متمم بودجه امکان افزایش در مبلغ کل بودجه وجود دارد اما در اصلاحیه بودجه، با تغییر در مبلغ سرفصل‌های بودجه، مبلغ کل بودجه بدون تغییر می‌ماند. به عبارتی متتم بودجه برای افزایش ریالی کسر بودجه ارائه می‌شود ولی اصلاح بودجه جهت اصلاح سرفصل‌های بودجه می‌باشد که به نحوه زیر تنظیم می‌شود.

به منظور تنظیم متمم بودجه، در سال مالی اجرای بودجه اگر دستگاهی با درآمدهایی مواجه شود که در سال قبل در سند بودجه پیش بینی نکرده باشد، برای دریافت آنها به موجب قوانین بودجه باید آنها را در متمم بودجه مشخص کرده و بعد از مصوب شدن، کسب آن درآمدها قانونی است و برای تنظیم اصلاحیه بودجه، در سال مالی اجرای بودجه اگر دستگاهی با هزینه‌های جدید برخورد کند که در سند بودجه سال قبل پیش بینی نکرده به موجب قوانین بودجه باید آنها را در اصلاح بودجه مشخص کرده اما باید از بعضی هزینه‌ها چشم پوشی کند و بطور کلی در جمع سرفصل هزینه‌ها تغییری ایجاد نشود و بعد از مصوب‌شدن قانونی است.

تبصره‌های ۳۵ و ۳۶

• تبصره ۳۵؛ به دولت اجازه داده می‌شود به منظور اصلاح صورت‌های مالی و افزایش توان تسهیلات دهی بانک‌ها از محل حساب مازاد حاصله از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نزد آن بانک، حداکثر به میزان ۴۵۰ هزار میلیارد ریال ماطلبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از بانک‌ها را برای تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی صرف نمایند. اجرای این تبصره نباید منجر به افزایش پایه پولی شود.
  
• تبصره ۳۶؛ به دولت اجازه داده می‌شود تا معادل ۴۰۰ هزار میلیارد ریال از بدهی‌های خود را از جمله به بانک‌ها و پیمانکاران، اوراق مالی اسلامی منتشر و از طریق واگذاری آن به طلبکاران مزبور تمام و یا بخشی از بدهی‌های خود را تسویه نماید. اصل و سود و هزینه‌های مترتب بر انتشار این اوراق در بودجه‌های سنواتی کل کشور پیش‌بینی و خزانه‌داری کل کشور با اولویت و یا از سرجمع بودجه نسبت به تسویه این اوراق اقدام می‌نماید. به دولت اجازه داده می‌شود معادل سود سررسید شده، این اوراق در سال ۱۳۹۵ را از محل فروش اوراق منتشر‌شده تأمین نماید.
  

توضیحات

دولت اعلام کرده است برای خروج از رکود و افزایش اشتغال قصد دارد طرح‌های عمرانی را فعال کند و از طرف دیگر واحدهای کوچک و متوسط تولیدی را تقویت کند و از این دو طریق مسئله رکود را پشت سر بگذارد. در طی چند سال اخیر پیمانکاران زیادی خصوصاً در بخش فعالیت‌های عمرانی به علت رکود این بخش نتوانستند بدهی خود به بانک‌ها را پرداخت کنند لذا هم اکنون از جانب بانک‌ها تحت تعقیب می‌باشند و از طرفی امکان تسویه بدهی خود با بانک‌ها را نداشته و بانک‌ها به همین دلیل با مطالبات معوق و کمبود سرمایه مواجه است.

عملیات بازار باز3

خرید و فروشِ اوراق قرضه دولتی در بازار آزاد، برای گسترش یا انقباض میزان پول در سیستم بانکی کشور را عملیات بازار باز گویند که توسط ‌‌بانک‌های مرکزی کشورها انجام می‌شود. این عملیات از ابزارهای اصلی در سیاست‌های پولی یک کشور است که می‌تواند اهداف متفاوتی را دنبال کند. در بسیاری کشورها مهم‌ترین وظیفه بانک مرکزی کنترل نرخ تورم است که این کنترل از طریق عملیات بازار باز صورت می‌گیرد. در کشورهایی که نرخ برابری ارز را کنترل می‌کنند، عملیات بازار باز با هدف کنترل نرخ ارز صورت می‌گیرد.

کنترل پول پر قدرت و حجم نقدینگی در چارچوب سیاست‌های پولی در اختیار بانک مرکزی کشورها قرار دارد و بانک مرکزی نیز با استفاده از ابزارهایی نظیر عملیات بازار باز، تغییر نرخ ذخیره قانونی، تغییر نرخ تنزیل مجدد به اهداف خود نائل می‌آید. در عین حال، در این مجموعه ابزارها، عملیات بازار باز قدیمی‌ترین، شناخته شده‌ترین و در عین حال مهم‌ترین ابزار شمرده می‌شود. در ایران با توجه به ممنوعیت ربا (بهره) و به تبع آن عدم امکان به کارگیری اوراق قرضه که بر بهره مبتنی است، اوراق مالی اسلامی مانند اوراق استصناع به صورت ابزاری برای اعمال سیاست پولی، طراحی‌شده و مورد استفاده دولت‌ها قرار می‌گیرد تا نرخ تورم و در پاره‌ای مواقع نرخ ارز با توجه به این سیاست‌های انقباضی و انبساطی تحت کنترل قرار گیرد.

در اصلاحیه دولت و در این رابطه نیز دولت قصد دارد از طریق چنین عملیاتی و انتشار اوراق مالی، بدهی خود به بانک‌ها، پیمانکاران و بیمه سلامت را از طریق اوراق مالی تسویه کند و بانک‌ها نیز با تحویل گرفتن این اوراق بدهی پیمانکاران را تسویه کند. بانک‌ها هم چون به بانک مرکزی بدهی دارند با بانک مرکزی هماهنگ‌شده است تا بدهی بانک‌ها را از طریق این اوراق، تهاتر و تسویه کند. به عبارتی دولت در این طرح معادل بدهی‌های مسجل خود به بانک‌ها و پیمانکاران، اوراق مالی اسلامی منتشر و از محل منابع حاصل از فروش این اوراق یا اوراق منتشره فـروش نرفته، تمام یا بخشی از بدهی‌های خود را تسویه نماید با این کار بانک‌ها امکان پیدا می‌کنند تا تسهیلات جدید مورد نیاز را در اختیار واحدهای تولیدی قرار دهند.

انتقادات

انتشار اوراق مالی که در این اصلاحیه به مقدار ۴۰ هزار میلیارد تومان برای جبران بدهی بانک‌ها مطرح‌شده به همراه ۶۰ هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی که قبل از آن منتشر‌شده است نوعی سیاست پولی انبساطی تلقی می‌شوند که سبب افزایش نقدینگی و تورم است و به عبارتی در مجموع دولت ۱۰۰ هزار میلیارد از بدهی‌های خود را از طریق استقراض از مردم و نه از طریق درآمد پرداخت می‌کند که اقدامی تورم زا است و با سیاست‌های پولی کشور مغایرت دارد.

از طرفی مجموع بدهی‌های دولت به بانک‌ها حدود ۱۲۵ هزار میلیارد تومان، به تأمین اجتماعی ۱۲۰ هزار میلیارد تومان، به صندوق فولاد ۲۰ هزار میلیارد تومان است که این اوراق (۴۰ هزار میلیارد تومان) اگر همراه با ۴۵ هزار میلیارد تومان حاصل از تسعیر نرخ ارز نیز همراه شود تنها بخشی از بدهی دولت را تسویه خواهد کرد و لذا تکلیف مابقی بدهی دولت مشخص نخواهد بود. به عبارتی دولت برنامه‌ای جامع برای پرداخت بدهی‌های خود مطرح نکرده است بلکه در قالب یک اصلاحیه بر بودجه در صدد تسویه بخشی از بدهی‌های خود به صورت غیر نظام مند است. به عبارتی دولت از ارائه لایحه جامع تسویه بدهی‌ها مشتمل بر مواردی مانند میزان بدهی و نحوه کاهش و روش تأمین مالی آن در بلندمدت که سقف بدهی‌ها و نحوه انتشار ابزار مالی و تسویه را مشخص کند، امتناع می‌کند.

انتقادات بعدی، پیرامون تبصره ٣٥ است مجلسیان که از این عمل به تسویه بدهی دولت از طریق افزایش نرخ ارز تعبیر می‌کنند آن را مشابه اتفاقی می‌دانند که در دولت قبل برای تسویه بدهی‌های دولت افتاد؛ با افزایش نرخ ارز و از طریق یک ثبت حسابداری بدهی‌ها تسویه می‌شوند. ایراد اصلی این طرح این است که تغییرات نرخ ارز نباید مبنای تسویه بدهی دولت‌ها قرار گیرد که به علت عدم استقلال کامل بانک مرکزی در ایران، بانک مرکزی که وظیفه صیانت از ارزش پول ملی را دارد در چنین مواقعی به صورت کاملاً هماهنگ با دولت بدون در نظر گرفتن عواقب اینگونه اقدامات به تسویه بدهی‌ها می‌پردازد.

البته دولت در پاسخ به این انتقادات به بند «ب» ماده ٢٦ قانون پولی و بانکی4 استناد می‌کند که بر اساس آن افزایش ارزشی ناشی از نرخ تسعیر در ارزش برابری ریال با ارزهای خارجی صرفاً در جهت بازپرداخت بدهی دولت به بانک مرکزی باید استفاده شود. و این درحالیست که دولت گذشته قصد تسویه انواع مختلفی از بدهی‌های خود از جمله هدفمندی یارانه‌ها را داشته است. اما آنچه در اینجا قرار است اتفاق بیافتد صرفاً در ارتباط با بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و افزایش سرمایه بانک‌هاست که از منظر با عملکرد دولت سابق تفاوت اساسی دارد.

خاتمه

آنچه در مجموع قابل ذکر است این است که ظاهراً دولت در رابطه با تسویه بدهی خود در این زمینه برنامه نظام مندی به مجلس ارائه نکرده است لذا مجلس حاضر نیست این تسکین موقتی اقتصادی را مورد پذیرش قرار دهد. زیرا می‌داند بار این عمل موقتی و غیر نظام مند بر دوش دولت‌ها و مجلس‌های آینده متحملخواهد شد. ▪

پی نوشت

1. Budget deficit

2. Cost overrun

3. Open market operation

4. ر.ک .قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (مصـوب مجلـس شـورای اسـلامی در ۳۱/۴/۹۲ ) ماده واحده- تفاوت ناشی از تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی که از تغییرنرخ برابری ارز، طلا و جـواهرات ایجاد می‌شود، صرفاً ناشـی از ارزیابی حسابداری است و سود تحقق یافته تلقی نمی‌گردد و مشمول مالیات نیست و مابه التفاوت آن در حسابی تحت عنوان «مازاد حاصل از ارزیابی خـالص دارایی‌های خارجی» منظور و در بخش سرمایه بانک مرکزی ذیل حساب اندوخته‌ها در ترازنامه منعکس و گزارش می‌شود. مانده این حساب صرفاً بابت جبران زیان‌های احتمالی آتی بانک مرکزی ناشی از تغییر (کاهش) برابری‌های قانونی ارز (تسعیر) قابل استفاده است.

--------------------------

پدافند اقتصادی، ش 21، مرداد ماه 1395، صص 19-20