بودجۀ نفتی، تهدید جدی علیه اقتصاد مقاومتی

بخش تجارت چه خارجی و چه داخلی باید شفاف و روشن و دقیق بشود که این مستلزم این است که سیستم اطلاعاتی اصناف شکل بگیرد. طی سال‌های اخیر برای کدگذاری اصناف تلاش‌های خیلی خوبی شده است که این‌ها می‌تواند در آینده از طریق اتصالاتی که بین شبکه بانکی و شبکه اقتصادی است در وزارت اقتصاد و دارایی متمرکز بشود.

گفت‌وگو با دکتر بکی | هیئت‌علمی دانشکدۀ اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی (مصاحبه‌کننده: محمد عندلیب)
1396/2/10
تعداد بازدید: 371

به نظر شما علل و پیامدهای وابستگی بودجۀ کشور به نفت چیست؟

از زمانی که پیدایش نفت در اقتصاد ایران به صورت تجاری اتفاق افتاد و می‌توان گفت نفت وارد بودجه‌های دولتی شد به نوعی اتکا بودجه‌های دولتی به نفت افزایش پیدا کرد و به مرور زمان هم با رشد درآمدهای نفتی بنابر دلایل مختلف هم افزایش تولید و هم افزایش قیمت‌ها این وابستگی بیشتر شد، به لحاظ تاریخی اقتصاد ایران با یک مشکل مزمن و یا بیماری مزمنی مواجه شد و آن وابستگی ساختار بودجه به درآمدهای نفتی است. به تبع دولت‌ها چون درآمدهای نفتی را داشتند و متکی به درآمدهای نفتی بودند همواره برای منابع درآمدی دیگر بودجه به طور جدی فکر نکردند.

در تمام استانداردها می‌بینیم که ساختار مالی دولت را اگر بررسی کنیم در سمت درآمدهای دولت‌ها مهمترین منبع درآمدی دولت درآمدهای مالیاتی است. بسیاری از دولت‌ها تا ۹۰٪بودجه‌شان را فقط درآمدهای مالیاتی تشکیل می‌دهد و بقیه منابع درآمدی هم از محل انتشار اوراق است و استقراض از سیستم بانکی هم آخرین و به قول معروف محدودترین و کمترین سهم را در تأمین مالی بودجه‌های دولت دارد. بنابراین کسری بودجه یعنی این که دولت می‌آید یک سیاست مالی را اجرا می‌کند، این سیاست مالی نیازمند تأمین منابع است و این منابع از کجا تأمین می‌شوند؟ عمدتاً در اقتصادهای غیرنفتی از محل درآمدهای مالیاتی است اما در اقتصادهایی مثل اقتصادهای ایران که متکی به درآمدهای نفتی است این وابستگی ساختار بودجه باعث شده است که اساساً دولت‌ها به عنوان یک منبع درآمدی به مالیات فکر نکنند و به تبع نظام مالیاتی هم یک نظام مالیاتی مستحکم به عنوان یک ابزار باز توزیع ثروت و درآمد در اقتصاد اولاً نیست، ثانیاً یک ابزار برای تأمین مالی دولت نیست.

اگر نظام مالیاتی خودمان را با نظام مالیاتی اقتصادهای دیگر مقایسه کنید مشکلات عدیده‌ای وجود دارد از جمله اینکه پایۀ مالیاتی در اقتصاد ایران بسیار پایین است یعنی آن جایی که ما مالیات را وضع می‌کنیم خیلی محدود است، این محدودیت باعث می‌شود به تبع درآمدهای مالیاتی دولت هم کاهش پیدا کند.

نظام اطلاعاتی شفاف و مدرن و دقیقی متناسب با فعالیت‌های اقتصادی شکل نگرفته است. فرار مالیاتی همواره به عنوان یک مشکل در بحث‌های مالیاتی در اقتصاد ایران مطرح بوده است. بنابراین ریشۀ تمام این مشکلات را بنده در وابستگی به ساختار درآمدهای نفتی می‌بینم یعنی چون ساختار بودجه وابسته به درآمدهای نفتی است دولت‌ها تا حد زیادی بی نیاز بوده‌اند از این که به سازوکارهایی جایگزین از جمله توسعه نظام مالیاتی خوب و مستحکم و مقتدر و عادلانه فکر کنند.

در اقتصاد ایران عمدۀ درآمدهای مالیاتی از محل مالیات بر درآمد است از مشاغلی که درآمدشان مشخص است و درآمد ثابت هم دارند. یک سری فعالیت‌های تولیدی روشن و تمیز هم هستند که مالیات می‌دهند اما عمده فعالیت‌های تجاری فرار مالیاتی دارند در صورتی که بیشترین سود آوری در فعالیت تجاری و بازرگانی است، من کاری به قاچاق ندارم آن مقوله جداست فرض قاچاق را می‌توانیم دوباره مطرح کنیم که چند درصد از حجم مبادلات بازرگانی خارجی ما را قاچاق تشکیل می‌دهد ولی همان بخشی هم که رسمی است هیچ وقت نتوانستیم ما به طور دقیق مالیات از آن بگیریم و بازرگانی داخلی که این مشکل را دارد و باز توزیع‌هایی که به صورت خرده فروشی اتفاق می‌افتد.

بنابراین همیشه بازرگان توانسته است اگر افزایش قیمتی باشد این را محول به مصرف کننده نهایی بکند و دولت هم نتوانسته آن سهم مالیاتی خودش را کسب کند یا به تعبیر دیگر مالیاتی را از آن فروشنده یا بازرگان داخلی بگیرد.

بنابراین به لحاظ تاریخی یک مشکل اساسی ما در سیستم بودجه‌ریزی داریم و آن بحث منابع بودجه‌ای است که این منابع از کجا باشد.

در ادبیات اقتصادی، چه رویکردهای به بحث بودجه‌ریزی وجود دارد؟

در ادبیات اقتصاد دو رویکرد در بودجه‌ریزی داریم یکی رویکردی است که طی آن دولت‌ها از محل درآمدها به سمت هزینه‌ها حرکت می‌کنند یعنی اول توان درآمدی خودشان را شناسایی می‌کنند و درآمدهایی برآورد می‌شود و براساس آن ساختار بودجه شکل می‌گیرد.

رویکرد دیگر جهتی است که از هزینه‌ها به سمت درآمد می‌آید. یعنی اول دولت مخارجی را که برای دستیابی به اهداف رشد اقتصادی دارد تعیین می‌کند. به طور کلی می دانید که سیاست‌های مخارج دولت سیاست‌های مالی هستند. یعنی دولت‌ها با هزینه کرد چه در بخش جاری و چه عمرانی هدفشان این است که بیایند رشد اقتصادی را که برنامه‌ریزی کرده‌اند تحقق ببخشند. بنابراین اول مخارج را تعیین می‌کنند به عنوان این که برای دستیابی به هدف رشد اقتصادی‌شان چقدر هزینه کنند و بعد بر اساس آن می‌آیند درآمدهای مختلف را شناسایی می‌کنند. بنابراین جهت بودجه از هزینه به درآمد است.

اما تجربه اقتصادهای جهانی نشان داده است که رویکرد هزینه به درآمد موفق نیست، چرا؟ چون در هزینه‌ها دولت‌ها بیش از اندازه برآورد می‌کنند یا به طور طبیعی دوست دارند اهداف رشد بالایی را تحقق ببخشند لذا مخارج زیادی را برآورد می‌کنند، پروژه‌ها را تعریف می‌کنند، هزینه‌های مختلفی را حتی در بحث‌هایی که منبع درآمد کجا باشد برآورد می‌نمایند. به همین جهت رویکرد قالب در بودجه‌ریزی به لحاظ جهت بودجه در اقتصادهای دنیا الآن از جهت درآمد به هزینه است یعنی اول درآمد را شناسایی می‌کنند و پتانسیل اقتصاد برای درآمدی که دولت می‌تواند کسب کند را برآورد می‌کنند و بعد بر اساس آن می‌آیند مخارجی را که می‌توانند براساس آن انجام بدهند را برآورد می‌کنند.

تجربه نشان می‌دهد که جهت از سمت درآمد به هزینه موفق‌تر بوده است چون آنجا که شما هزینه‌ها را برآورد می‌کنید انتظارات ایجاد می‌شود و مسائلی پیش می‌آید که به تبع اگر درآمدها به همان نسبت تحقق پیدا نکند مسئله‌ای که به وجود می‌آید کسری بودجه است. ممکن است دولت‌ها در بعضی از مقاطع از روش‌های تورمی کسری بودجه استفاده کنند که روش‌های تورمی کسری بودجه می‌تواند منجر به آثار و تبعات تورمی بشود و اثر آن اثر رشد اقتصادی را که در سیاست‌های مالی از محل رشد مخارج دولت در نظر گرفتیم تحقق پیدا نکند یعنی اثر تورمی آن اندازه زیاد باشد نااطمینانی در اقتصاد ایجاد کند که اثر مخارج دولت را از بین ببرد.

در مخارج عمومی و دولتی به‌ویژه مخارج سرمایه‌گذاری، چه ملاحظات اقتصادی وجود دارد که باعث رشد اقتصادی واقعی شود؟

در ادبیات اقتصادی یکی از مسائلی که مطرح می‌شود این است که آیا مخارج دولت اثر تزاحمی یا برون‌رانی دارد یا اثر درون‌رانی یا درون‌زایی؟ اثر برون رانی یعنی چه؟یعنی وقتی مخارج دولت در اقتصاد افزایش پیدا می‌کند، جا برای بخش خصوصی تنگ می‌شود و سهم بخش خصوصی در کل اقتصاد کاهش پیدا می‌کند، بنابراین دولت انگار دارد بخش خصوصی را از یک اقتصاد دور می‌کند. به تعبیر ساده می‌گوییم منابعی که برای تأمین مالی بودجۀ دولت اختصاص پیدا می‌کند فضا را برای تأمین مالی بخش خصوصی کاهش می‌دهد. حتی در پیشرفت این اقتصادها که از ابزارهایی مثل انتشار اوراق قرضه استفاده می‌شود برای تأمین مالی بودجه که اصطلاحاً می گویند اوراق خزانه‌داری، آنجا هم وقتی اوراق خزانه منتشر می‌شود مردم که می‌خواهند سرمایه‌گذاری کنند تصمیم می‌گیرند که کجا سرمایه‌گذاری کنند. بنابراین اوراق قرضی دولتی که مطمئن است و تضمین شده هم است و ریسک پایین‌تری دارد و احتمال نکولش کم است برای مردم جذابیت بیشتری دارد. پس دولت می‌تواند اوراقش را بفروشد و بخش خصوصی از فروش اوراق و تأمین مالی‌اش ناتوان خواهد بود. بنابراین سرمایه‌گذاری‌ها به سمت بخش دولتی می‌رود و پس‌اندازهای مردم به خرید اوراق قرضه دولتی هدایت می‌شود. پس ببینید این اثر تزاحمی است.

از اینجا به بعد بحث می‌شود که آیا مخارج دولت می‌تواند اثر مثبت روی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در دوره‌های بعدی داشته باشد یا نه، یعنی مثلاً اگر دولت سرمایه‌گذاری کرد آیا این سرمایه‌گذاری منجر به رشد سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در دوره‌های بعدی می‌شود از این جهت که می‌تواند هزینه‌های مبادله و هزینه‌های سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را کاهش بدهد یا نه؟ این مسئله‌ای است که همواره بین اقتصاددانان مطرح است و دیدگاه‌های مختلفی وجود دارد و مطالعات تجربی هم نتایج متفاوتی را نشان می‌دهد، در بعضی از اقتصادها اثر مثبت داشته است و در بعضی از اقتصادها اثر منفی داشته است و بستگی به ساختار هزینه کرد آن بودجه دولت دارد که کجاها آن منابع هزینه شده است.

نوع هزینه‌کرد بودجه در اقتصاد ایران و ساختار پروژه‌های عمرانی دولتی به نحوی بوده است که در مدتی چسبندگی مالی ایجاد کرده است یعنی ابتدا بودجه یک بودجه عمرانی بوده است ولی به علت طولانی‌شدن پروژه‌ها، به علت ناکارآمدی پروژه‌ها، هزینه‌های جاری زیادی بر ساختار بودجه تحمیل شده است که ریشه در اجرای همان پروژه‌ها داشته است و این در بلند مدت توانسته است بخش خصوصی را از میدان کاملاً بیرون کند.

پس این مسئله دیگری است که در بحث بودجه‌ریزی ما باید به آن توجه کنیم که آیا بودجه دولت و افزایش مخارج دولت اثر محرک و اثر رشدی را در اقتصاد دارد یا خیر؟ و آیا زمانی که بودجه دولت افزایش پیدا می‌کند - یا به تعبیری دیگر به زبان ادبیات اقتصادی سیاست‌های انبساطی در پیش گرفته می‌شود این آیا با سرمایه‌گذاری بخش خصوصی تزاحم دارد یا اینکه نه باعث توسعه آن می‌شود. تجربه اقتصادی در مقاطع مختلف متفاوت بوده است. در بعضی از مواقع افزایش مخارج دولت باعث شده است که اولاً دسترسی بخش خصوصی به منابع کاهش پیدا کند پس در مقطعی اثر آنی‌اش این بوده است که بخش خصوصی دسترسی‌اش به منابع کم شده است و کوچک شده است، نکته دوم این است که نوع هزینه‌کرد بودجه در اقتصاد ایران و ساختار پروژه‌های عمرانی دولتی به نحوی بوده است که در مدتی چسبندگی مالی ایجاد کرده است یعنی ابتدا بودجه یک بودجه عمرانی بوده است ولی به علت طولانی‌شدن پروژه‌ها، به علت ناکارآمدی پروژه‌ها، هزینه‌های جاری زیادی بر ساختار بودجه تحمیل شده است که ریشه در اجرای همان پروژه‌ها داشته است و این در بلند مدت توانسته است بخش خصوصی را از میدان کاملاً بیرون کند. به تعبیر دیگر بودجه عمرانی دولت که انتظار می‌رود زمینه را برای توسعه فعالیت بخش خصوصی ایجاد کند در بلند مدت اثر منفی داشته است یعنی مطالعات تجربی هم در اقتصاد ایران این را نشان می‌دهد.

پیامدهای سبک فعلی بودجه‌ریزی و مخارج دولت در سرمایه‌گذاری بخش خصوصی چه بوده است؟

نوعاً وقتی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را نگاه می‌کنیم اگر سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را به دو قسمت تقسیم کنیم یعنی در ماشین آلات و تجهیزات و سرمایه‌گذاری در ساختمان، می‌بینیم که ساختار بودجه دولت در ایران به نحوی بوده است که اولاً باعث افزایش نااطمینانی‌ها در اقتصاد شده است، نااطمینانی ناشی از تورم و نااطمینانی‌های ارز. این دو مقوله باعث شده است که سرمایه‌گذاری بخش خصوصی از سرمایه‌گذاری در صنعت و در کشاورزی که بخش‌های قابل مبادله اقتصاد هستند و بخش‌های تجاری هستند به بخش‌های مسکن برود.

بعضی وقت‌ها بعضی از مطالعات را که بررسی می‌کنیم می‌بینیم که رابطه مثبتی بین سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و بودجه دولت نشان می‌دهند ولی این ناشی از تجمیع هزینه‌های سرمایه‌گذاری است.

بررسی‌های دقیق‌تر نشان می‌دهد وقتی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را تفکیک می‌کنیم بودجه‌های عمرانی و جاری دولت روی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در بخش ساختمان اثر گذاشته است و این همان چیزی است که ما در اقتصاد تحت عنوان «بیماری هلندی» می‌شناسیم که بخش ساختمان بزرگ شده است و سرمایه‌گذاری در بخش ساختمان حتی مانع سرمایه‌گذاری در بخش صنعت شده است. درواقع منابع از بخش صنعت و کشاورزی آمده است به سمت ساختمان و خدمات و متأسفانه شاهد تضعیف بخش صنعت هستیم و تجربه نشان می‌دهد در اقتصاد ایران این اتفاق افتاده است.

نحوۀ بودجه‌ریزی متمرکز در کشور چه معضلاتی را به بار آورده است؟

در ایران به لحاظ اینکه از نظر تاریخی سیستم اقتصادی‌ای داشته‌ایم که درجه تمرکز زیادی در برنامه‌ریزی داشته است، همیشه برنامه‌ریزی از بالا به پایین بوده است. به همین خاطر برنامه به این شکل بوده است که اول مخارج برآورد می‌شده است، مثلاً سازمان مدیریت برنامه‌ریزی به استان‌ها اعلام می‌کرده است که بودجه‌هایتان را شناسایی کنید یعنی مخارجتان را شناسایی کنید و به ما اعلام کنید. این‌ها اعلام می‌شود و تجمیع می‌شود و چانه زنی‌هایش صورت می‌گیرد، لابی‌ها صورت می‌گیرد و فشارها و. . . همه اینها اتفاق می افتد، حالا بحث تخصیص درآمد است.

چون تخصیص هم عمدتاً چون از محل درآمدهای نفتی تأمین می‌شده است، این‌طور نیست که اول بیاییم از درآمدهایمان مطمئن شویم و بعد تخصیص بدهیم.

مشکلی که در این رویکرد پیش می‌آمده این بوده است که وقتی درآمدهای نفتی را بر اساس پیش‌بینی‌هایی که از قیمت نفت و از میزان تولید و صادرات دارید مشخص می‌کنید، آن وقت بحث نرخ ارز مسئله می‌شود که این نرخ گذاری ارز به چه شکلی انجام شود؟

همیشه یکی از مسائل اساسی در بودجه این است که اولاً قیمت نفت را چقدر پیش‌بینی کنیم و ثانیاً نرخ ارز را چقدر تعیین کنیم؟ این نشانۀ اتکای بودجه به درآمد نفتی است.

بنابراین اگر درآمدها تحقق پیدا نکند با توجه به این که محدودیت در درآمدهای مالیاتی داریم و سهم درآمدهای مالیاتی در بودجه پایین است، حالا باید بیاییم روی نرخ ارز بازی کنیم یعنی با آن مدیریت قیمت ارز، کسری بودجه را جبران کنیم که در بسیاری از موارد این تعدیل هم به اندازه کافی امکان پذیر نیست.

بنابراین دولت می‌رود به سمت روش‌های تورمی تأمین مالی بودجه که استقراض از سیستم بانکی، استقراض از بانک مرکزی و به طور کلی استقراض از سیستم پولی اقتصاد است.

در سال‌های اخیر در ایران بحثی تحت عنوان بودجه‌ریزی عملیاتی مطرح شده است. مزایا و معایب این سبک بودجه‌ریزی چیست؟

مطرح‌شدن بودجه‌ریزی عملیاتی به خاطر این بوده است که سازوکار رسیدگی به هزینه‌کرد بودجه‌ها روشن‌تر و شفاف‌تر باشد،یعنی دستگاه‌ها بیایند به صورت عملیاتی و عملکردی بودجه را درخواست بدهند. این سبک تا اندازه‌ای می‌تواند انحراف در بودجه‌ها را کمتر کند یعنی در بودجه‌ریزی می‌توانیم کمی شفافیت ایجاد کنیم و مسیر خوبی است. در اقتصادهای دنیا هم در بسیاری از کشورها شاهد این هستیم که بودجه‌ریزی بر اساس بودجه‌ریزی عملیاتی اتفاق می‌افتد.

بنابراین یک تغییر در جهت‌گیری بودجه در ایران می‌بینیم آن هم بحث بودجه‌ریزی عملیاتی در نظام بودجه‌ریزی کشور است اما هنوز مشکل اساسی داریم و آن اتکا به درآمدهای نفتی است و این معضل حل نمی‌شود مگر اینکه بتوانیم نظام مالیاتی محکم، قوی و مقتدر و البته عادلانه طراحی کنیم که آن هم مستلزم ایجاد شبکه اطلاعاتی بین فعالیت‌های اقتصادی، دارایی‌های افراد و اتصال اینها به همدیگر است.

البته وزارت اقتصاد و دارایی دنبال این پروژه است و الآن دارد همه مبادلات را به ساختار مالی مرتبط می‌کند، یعنی از یک‌طرف شفافیت در مبادلات اقتصادی ایجاد می‌کند و درآمدهای افراد را شناسایی می‌کند و از یک طرف دارایی‌های افراد را مثل املاک و مستقلات که به ثبت مربوط می‌شود و نیز بحث گمرکات را دارد با هم متصل می‌کند. اگر این اتفاق بیفتد و این سامانه‌ها و زیرساخت‌ها شکل بگیرد، آن‌وقت می‌توانیم شاهد این باشیم که دولت با دقت بالاتر اولاً و با رعایت عدالت، تحقق درآمدهایش و به تبع بودجه‌ریزی‌اش را دنبال کند.

بنابراین باید به این سمت برویم که زیرساخت‌های لازم برای یک نظام مالیاتی را ایجاد کنیم و این نظام مالیاتی اولاً سیستم‌های اطلاعاتی هستند و ثانیاً الزام مجموعه‌هایی که الآن فرار مالیاتی دارند یا معاف از مالیات هستند به پرداخت مالیات. خوشبختانه اقداماتی در این راستا انجام شده است و طی سال‌های اخیر احکامی برای خارج‌کردن بعضی از مجموعه‌ها از شمول معافیت‌ها بوده است یعنی بعضی از مجموعه‌ها تا به حال معاف از مالیات بوده‌اند و الآن دارند اینها را مشمول پرداخت مالیات می‌کنند. از جمله مجموعه آستان قدس را که می‌تواند منبع خیلی خوبی باشد به هر حال حجم زیادی از دارایی‌های اوقاف را ما داریم و خود آستان دارد که می‌تواند منبع خوب مالیاتی باشد، نهادهایی که شبه دولتی هستند و نه عمومی هستند و نه خصوصی هستند، این‌ها باید مشمول مالیات بشوند و درواقع به جز بعضی از فعالیت‌های خاصشان بقیه فعالیت‌هایشان باید مشمول مالیات بشود.

بخش تجارت چه خارجی و چه داخلی باید شفاف و روشن و دقیق بشود که این مستلزم این است که سیستم اطلاعاتی اصناف شکل بگیرد. طی سال‌های اخیر برای کدگذاری اصناف تلاش‌های خیلی خوبی شده است که این‌ها می‌تواند در آینده از طریق اتصالاتی که بین شبکه بانکی و شبکه اقتصادی است در وزارت اقتصاد و دارایی متمرکز بشود و فعالیت بانکی به آن مرتبط بشود.

اگر سیستم یکپارچه حساب‌های افراد شکل بگیرد و کدهای اقتصادی برای تمام اصناف تعریف بشود و همه به سیستم حساب‌هایشان فعالیت‌هایشان متصل بشود امکان وضع مالیات فراهم می‌شود به ویژه در بخش بازرگانی چون بیشترین فرار مالیاتی در بخش بازرگانی و فعالیت‌های خدماتی در اقتصاد ایران است. اگر این سازوکارها شکل بگیرد می‌توانیم امیدوار باشیم که در آینده اتکا به درآمدهای نفتی در بودجه کم شود و دولت بتواند با یک سیستم مقتدر اقدام به وضع مالیات کند و هزینه‌هایش را تأمین کند.

تجربه سایر کشورها در این زمینه برای آن‌که بتوانند به آن سیستم مالیاتی برسند چیست؟

در کشورهای پیشرفته‌تر، فعالیت‌های اقتصادی و سیستم بانکی به هم متصل هستند یعنی سیستم اطلاعاتی کامل و شفاف توانسته است زمینه اجرای سیاست‌های مالیاتی را فراهم کند.

پشت هر فعالیت اقتصادی که انجام می‌شود یک سیستم پرداخت است. اگر این سیستم پرداخت به صورت غیر رسمی صورت بگیرد و هیچ جایی اطلاعاتش ثبت نشود به تبع فرار مالیاتی را امکان پذیر می‌کند. در برخی کشورها نظام یا سیستم پرداختی طراحی شده است که تمام فعالیت‌ها ملزم هستند از این سیستم استفاده کنند. مثلاً شما یک بقالی هم که می‌روید و یک پفک هم که می‌خرید، به این سیستم پرداخت متصل است و آن پرداختی که انجام می‌شود فاکتورش صادر می‌شود و به سرعت مالیاتش محاسبه می‌شود و همان‌طور که مالیات را از شما گرفته است این مالیات به دولت پرداخت می‌شود یعنی یک مغازه کوچک هم سیستم اطلاعاتی‌اش به سیستم بانکی‌اش و سیستم وزارت دارایی‌اش وصل است و به همین خاطر به‌راحتی دولت می‌تواند فعالیت‌ها را رصد کند.

نظام مالیاتی چگونه می‌تواند فرارهای بخش غیررسمی را کنترل و مهار کند؟

برخی از فعالیت‌ها در اقتصادهای دنیا غیررسمی هستند و ممکن است تحت عنوان اقتصاد زیر زمینی فعالیت‌هایی انجام بشوند و نمی‌شود گفت در دنیا وجود ندارد ولی حجم و اندازه این‌ها متفاوت است. مثلاً فرض کنید که در اقتصادهایی که ۱۰٪ اقتصاد یا ۵٪ اقتصاد غیر رسمی یا زیر زمینی باشد متفاوت است ولی در اقتصاد ایران حجم فعالیت‌های غیر رسمی و زیر زمینی خیلی بالا است که اینها همه فرار مالیاتی دارند، به تبع تلاش‌هایی که از طرف دولت برای یکپارچه‌سازی‌های سیستم‌های اطلاعاتی و مبادلاتی و اجرایی در قالب یک سیستم پرداخت جامع انجام می‌شود می‌تواند کمک کند که دولت بهتر بتواند مالیات را جمع آوری کند ضمن اینکه خیلی از فعالیت‌ها اصلاً برایشان نرخ‌هایی در مشخصه مالیاتی معلوم نشده است یعنی ما در بحث نرخ گذاری مشکل داریم.

در این زمینه، مالیات بر ارزش افزوده چقدر می‌تواند مؤثر باشد؟

الآن در کشور مالیات بر ارزش افزوده گرفته می‌شود اما در ادبیات اقتصادی دیگر چیزی تحت عنوان مالیات بر ارزش افزوده مطرح نیست ولی ما هنوز داریم مدیریت بر ارزش افزوده را مطرح می‌کنیم. مالیات بر ارزش افزوده پیچیدگی‌هایی دارد که عملاً اخذ آن امکان‌پذیر نیست به همین خاطر در دنیا همان مالیات بر فروش اخذ می‌شو. در ایران هم همین است و مالیات بر فروش است نه مالیات بر ارزش افزوده، چون مالیات بر ارزش افزوده یعنی این که در هر مرحله، نسبتی از ارزش افزوده‌ای که ایجاد می‌شود به‌عنوان مالیات پرداخت شود ولی الآن قیمت کالا را به شما می گویند به اضافه درصد ارزش افزوده. این در حقیقت همان مالیات بر فروش است که به اشتباه تحت عنوان مالیات بر ارزش افزوده مطرح می‌شود.

اگر در همه این مبادلات یک نظام پرداخت داشته باشیم راحت‌تر می‌توانیم هرگونه مبادله‌ای را رصد کنیم. در کشورهای مختلف نرخ مالیات متفاوت است. در اتحادیه اروپا این نرخ بالای ۲۵٪ است ولی برای فعالیت‌هایی مثل حمل‌ونقل و آموزش مالیات‌ها پایین است. مثلاً در اتحادیه اروپا مالیات حمل‌ونقل مالیاتش ۱۸٪ است و آموزش ۵٪ است و اینها مشمول معافیت‌های مالیاتی هستند. از آن طرف مالیات‌ها بر بخش‌های دیگری مثل انرژی بالاتر است و همچنین مشروبات الکلی و دخانیات مالیات‌های بسیار سنگینی دارند به خاطر آن تبعات اجتماعی و تبعات بیرونی که دارد. مثلاً در همه جای دنیا مالیات بر انرژی را در چندین مرحله می‌گیرند: مالیات بر مصرف انرژی، مالیات بر فعالیت شرکت‌های تولیدکننده انرژی می‌رود و. . . . این مالیات‌های بسیار بالا باعث می‌شود که مصرف مدیریت و کنترل شود و علاوه بر آن دولت به یک درآمدهایی دست پیدا می‌کند که از وضع مالیات‌های بالا بر کالاهای مصرفی که رفاه مردم را تعیین می‌کند بی‌نیاز می‌شود که به اصطلاح اثر منفعت دوگانه است.

به نظرشما رویکرد دولت در بودجه امسال به چه نحو است؟

دولت‌ها همواره از سیاست‌های مالی به عنوان ابزاری برای تحقق رشد اقتصادی استفاده می‌کنند اما نکته اساسی این است که الآن چند سالی است داریم رکود را تجربه می‌کنیم. این رکود اقتصادی باعث شده است که دولت‌ها به سمت بودجه‌هایی بروند که بتواند محرک اقتصادی باشد.

در بُعد منابع درآمدی دولت سعی کرده است حوزه‌های جدیدی را به‌عنوان منابع درآمدی شناسایی کند که بحث انتشار اوراق یکی از آن‌هاست. این رویکرد خوب است، یکی اینکه باعث تعمیق بازار می‌شود یعنی عمق بازار سرمایه و عمق بازار مالی را افزایش می‌دهد و این باعث می‌شود که مردم نوعاً یاد بگیرند که غیر از نظام بانکی بتوانند در جای دیگری نیز سرمایه‌گذاری کنند. دوم اینکه انتشار اوراق روشی غیرتورمی برای جذب منابع است.

همیشه یکی از مسائل اساسی در بودجه این است که اولاً قیمت نفت را چقدر پیش‌بینی کنیم و ثانیاً نرخ ارز را چقدر تعیین کنیم؟ این نشانۀ اتکای بودجه به درآمد نفتی است.

این جهت گیری در برنامه پنجم بود و دارد در راستای برنامه پنجم انجام می‌شود ولی به جهت اینکه بازار هنوز از عمق کافی برخوردار نیست و مردم آشنایی کافی ندارند، این مقوله نمی‌تواند سهم درخورتوجهی داشته باشد به همین خاطر هنوز هم اتکای درآمدهای دولت به درآمدهای نفتی بالاست.

نکته دیگر این که دولت نباید سراغ تسهیلات و منابع بانکی برود. متأسفانه هنوز هم در سمت درآمدها می‌بینیم که دولت از منابع بانکی برای تأمین مالی بودجه استفاده می‌کند و این می‌تواند اثرها و پیامدهای تورمی داشته باشد. باتوجه به حجم بالای بدهی دولت به سیستم بانکی این افرایش بدهی‌ها در بلندمدت مشکلات جدی را ایجاد می‌کند.

در سال گذشته دولت برای جبران بدهی‌اش به پیمانکارها یک سری اوراقی را منتشر کرد به عنوان اوراق خزانه که درواقع این‌ها بعد از این بود که دولت به کسری عملیاتی در حین اجرای بودجه رسید. لذا مجبور شد این کار را انجام بدهد. اوراقی هم که هست چون خود پیمانکارها می‌توانند از آن اوراق در مبادلاتشان استفاده کنند می‌تواند عمق بازار را افزایش بدهد چون خود اینها برای مبادلات و معاملات مبنا می‌شود. علی القاعده دولت می‌تواند این کار را انجام بدهد.

چون دولت دارایی‌های زیادی دارد، می‌تواند به پشتوانه آن دارایی‌ها صکوک منتشر کند. صکوک اجاره یکی از آن‌هاست. مثلاً به‌پشتوانۀ همین ساختمان‌های وزارتخانه‌ها و مجموعه‌های دولتی و شرکت‌های دولتی که دارند خدمات عمومی ارائه می‌دهند می‌توان صکوک اجاره منتشر کرد ولی مسئله این است که چقدر از این اوراق اقبال خواهد شد چون تفاضای این اوراق در ایران محدود است و بازار سرمایه هم تا به حال نتوانسته است حتی برای تأمین مالی بخش خصوصی سهم چشمیگری داشته باشد.

این‌ها مسائلی هستند که ریشه تاریخی دارند، به جهت اینکه در اقتصاد ایران مردم نوعاً حوزه‌های سرمایه‌گذاری‌شان محدود به دارایی‌های فیزیکی بوده است و از محل رشد قیمت دارایی‌های فیزیکی انتظار کسب سود داشته‌اند و یاد نگرفته‌اند چگونه در دارایی‌های مالی سرمایه‌گذاری کنند. به همین خاطر عمق بازار سرمایه ما خیلی محدود است و سهم بازار سرمایه در تأمین مالی در ایران کمتر از ۱۰٪ است. دولت هم اگر بخواهد از این مکانیزم استفاده کند مستلزم گذر زمان و آموزش و یادگیری است. باید دانش مالی مردم و نیز اعتماد عمومی به این اوراق افزایش پیدا کند. این‌ها جمعاً مسائلی هستند که می‌توانند روش‌های تأمین مالی بودجه را تسریع و کارآتر کند.

ترکیب هزینه‌های جاری و عمرانی بودجه امسال در مقایسه با سال‌های گذشته یعنی در هزینه‌های جاری و عمرانی سال‌های گذشته چگونه است و چه تغییری در بودجه‌های امسال به نظر شما رخ داده است؟

به طور کلی بگویم بخش عمرانی الآن چندسالی است کسری عملیاتی دارد یعنی از عهده هزینه‌های جاری‌اش هم بر نمی‌آید. به همین خاطر سهم هزینه‌های عمرانی کاهش پیدا کرده است.

اگر هزینه‌های سرمایه‌ای هم در بودجه شناسایی می‌شود متأسفانه صرف هزینه‌های جاری می‌شود یعنی اگر عدد سرمایه‌های هزینه‌ای را در بودجه با هزینه‌های جاری در نظر بگیرید یعنی ترکیب هزینه‌ها در بودجه درنظر گرفته شود درمجموع می‌بینید که سهم هزینه‌های سرمایه‌ای نسبت به هزینه‌های جاری بسیار چشمگیر است ولی این عملاً تحقق پیدا نمی‌کند.

اگر سرفصل‌های بودجه را به تفکیک ببینید، می‌بینید که کل منابع و مصارف بودجه با آن ریزبودجه سازگاری ندارد. به همین جهت دولت از محل بودجه‌های عمرانی هزینه‌های جاری‌اش را هم پرداخت می‌کند یعنی بودجه‌های عمرانی عملاً تحقق پیدا نمی‌کند و این مشکلی است که چند سال است با آن مواجه هستیم و این به جهت کاهش‌هایی است که در درآمدها داریم.

به تبع در بخش هزینه‌ها هم این اتفاق می‌افتد. مثلاً در سال ۹۴ هزینه‌های عمرانی دولت یا هزینه‌های سرمایه‌ای حدود ۲۷یا ۲۸٪ یا ۳۰٪رشد داشته است. اما هزینه‌های جاری با کاهش مواجه است یعنی اگر بودجه شرکت‌های دولتی و مؤسسات وابسته به دولت را تجمیع کنیم می‌بینیم درمجموعه هزینه‌های سرمایه‌ای حدود ۳۰٪ افزایش یافته و جاری‌ها در مجموع به نظر می‌رسد که کاهش پیدا کرده‌اند ولی ظاهراً عملکردشان در سال‌های گذشته اگر گزارش تفریق بودجه را نگاه کنید نشان می‌دهد این پیش‌بینی‌ها با عملکرد سازگاری ندارد و این مسئله‌ای است که بنا به دلایل مختلف این اتفاق افتاده است که می‌شود این‌ها را از عملکرد بودجه‌های گذشته استخراج کرد.

مهم‌ترین عامل پدافندی در ساختار بودجه در جهت مقاوم‌سازی اصلاح ساختار دولت است؟

الآن حجم فعالیت‌های اقتصادی پنهان در اقتصاد ایران زیاد است و اقتصاد زیرزمینی و قاچاق بسیار گسترده است. مدیریت همین قاچاق می‌تواند منابع درآمدی خیلی خوبی را برای دولت ایجاد کند. گاهی اوقات به واسطه اینکه در اقتصاد سازوکارهای دوگانه ارز حاکم بوده است قاچاق شکل گرفته است و این فعالیت‌ها در بسیاری از بخش‌ها توسعه پیدا کرده است این‌قدر که الآن کنترل‌ناپذیر شده است.

حالا چه کار می‌توان کرد؟ در بدنه داخل یعنی شبکه توزیع اگر سازوکار شفافی طراحی شود، مسیرها و باندهای قاچاق به‌راحتی قابل ردیابی خواهد بود. همان فروشگاهی که می‌خواهد این را توزیع خُرد کند از یک طرف با قاچاقچی طرف است و از یک طرف با دولت. این فروشگاه باید اعلام کند که آن هزینه یا سرفصل هزینه‌اش کجا بوده است پس اگر بگوید من این را از یک قاچاقچی خریدم خودش دچار مشکل می‌شود. بنابراین اصلاح این ساختار شبکه توزیع و ایجاد یک شبکه از اطلاعاتی شفاف‌تر داخل اقتصاد می‌تواند کمک کند به اینکه همان امر قاچاق مدیریت شود و از آن جلوگیری شود.

در اقتصاد ایران حجم فعالیت‌های غیر رسمی و زیرزمینی خیلی بالا است که این‌ها همهفرار مالیاتی دارند.

قاچاق زمانی ایجاد می‌شود که هزینه کم و درآمد بالا وجود داشته باشد. مثلاً اگر نرخ ارز چندگانه داشته باشید این شرایط وجود دارد و قاچاق اتفاق می‌افتد. همچنین فقدان ارتباط میان شبکۀ توزیع و نظام مالیاتی و وجود نرخ مالیات انگیزه کافی ایجاد می‌کند برای اینکه افراد به سمت قاچاق بروند. ولی اگر شبکه توزیع به سیستم اطلاعاتی مرتبط باشد که امکان ورود جنس قاچاق در آن وجود نداشته باشد آن قاچاق خودش به طور اتوماتیک از بین می‌رود. چون سیستم توزیع ما شفاف نیست و چون بازرگانی داخلی‌مان شفاف نیست امکان قاچاق وجود دارد وگرنه الآن با این نظام ارزی موجود، آربیتراژ زیادی در نرخ ارز وجود ندارد و عمدتاً به خاطر فرار از مالیات است که قاچاق اتفاق می‌افتد این هم به خاطر این است که شبکه توزیع داخلی یکپارچه نیست و نظام اطلاعاتی ندارد. اگر کسب و کار همه به شبکه اطلاعات اقتصاد و به شبکه بانکی متصل بشوند دیگر قاچاق امکان‌پذیر نیست یا خیلی کم و محدود می‌شود.

بنابراین گسترش قاچاق تا حد زیادی به‌خاطر ضعف طراحی داخلی سیستم‌های خودمان است وگرنه با بستن فلان مرز نمی‌شود به صورت فیزیکی قاچاق را کنترل کرد. باید قاچاق را نرم‌افزاری کنترل کرد. نرم افزارش این است که کسی جنس قاچاق را نتواند بخرد و توزیع کننده جنس قاچاق نتواند این را به بازار برساند. آن فروشنده نهایی که می‌خواهد به مصرف‌کننده نهایی بفروشد، نقطه آخر است. قبل از آن از چه کسی خریده است؟از یک توزیع‌کننده که یک قاچاقچی است که در شبکه قاچاق است. اگر شما شبکه اطلاعاتی این نقطه آخر را داشته باشید به هر حال می‌گوید باشد شما کالا را از کجا خریده‌اید؟ کجا هزینه کرده‌اید؟این باید سیستم درآمد هزینه‌ای‌اش مشخص بشود و همین‌جا نقطه کور می‌شود و جنس قاچاق نمی‌تواند توزیع بشود.

تبلور اقتصاد مقاومتی در بودجه در چه حوزه‌هایی می‌تواند باشد؟ چند مورد مثال بزنید.

اگر دولت در جهت کارایی شرکت‌های دولتی عمل کند بخشی از بار روی دوش بودجه کاهش پیدا می‌کند و این امکان‌پذیر است. به هرحال حجم دولت طی سال‌ها و دهه‌های گذشته افزایش پیدا کرده است هم به لحاظ افزایش بدنه اجرایی دولت و هم به لحاظ تملک دارایی‌های سرمایه‌ای. علی‌رغم اینکه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ ناظر به کوچکتر شدن دولت است، در مقاطعی دیده‌ایم که دولت بزرگ شده است و یک سری اشتباهات استراتژیک داشته است. دولت‌ها اگر خواسته باشند از این امر رهایی پیدا کنند باید آن دسته از فعالیت‌هایی را که الآن دارند کارا کنند و تا جایی که می‌شود تصدی‌گری‌ها را کاهش بدهند. این باعث کارایی کلی بودجه هم خواهد شد و کسری‌های عملیاتی را تاحدی جبران خواهد کرد.

اما در خصوص بدنه جاری دولت یعنی آن بخشی که جاری را به دولت تحمیل می‌کند متأسفانه در سال‌های گذشته و در دوره‌های قبل حجم زیادی دوباره بدنه دولت افزایش پیدا کرده است که می‌توانست این اتفاق نیفتد و خیلی کاراتر از توسعه بخش خصوصی آن اهدافی که هست تحقق پیدا کند و به جای اینکه دولت توسعه پیدا کند بخش خصوصی توانمند بشود. به همین خاطر توانمندسازی بخش خصوصی خیلی مقوله مهمی است که در ایران کمتر به آن توجه شده است.

به هرحال مسائل بودجه‌ای ما چیزی نیست که طی یک‌سال و دوسال حل بشود. برای امسال مثلاً می‌توانیم هدف‌هایی روی مالیات‌ها بگذاریم و اینها طی چند سال باید اصلاح شود تا وابستگی به درآمدهای نفتی کاهش پیدا کند و ما برویم به سمت اینکه بودجه، منابع پایدار داشته باشد چون منابع نفتی منابعی ناپایدار است.

شما تحریم‌ها را می‌بینید که به راحتی توانسته است دولت‌ها را فلج کند و اینها ضد اقتصاد مقاومتی است و دولتی که خودش درگیر این مسائلش باشد و ساختار اقتصادی‌اش وابسته به بیرون از اقتصاد باشد چگونه می‌تواند اقتصاد مقاومتی را ترویج کند و چگونه می‌تواند مجری برنامه‌های اقتصاد مقاومتی باشد؟

به هرحال هروقت شما بخواهید فعالیتی را شروع کنید اول از خودتان باید شروع کنید بعد به دیگران آموزش بدهید. خودتان عمل کنید. اما وقتی خود دولت بدنه‌اش وابسته به خارج از اقتصاد است و شکننده است و مقاومتی نیست چگونه می‌تواند سیاست‌های اقتصاد مقاومتی را توسعه بدهد و این اصلاً ناسازگار است به همین خاطر دولت اگر برود به این سمت که ساختار مالی خودش را اصلاح کند آن‌وقت می‌تواند در جهت برنامه‌های اقتصاد مقاومتی قدمی را بردارد. ▪

--------------------------

پدافند اقتصادی، ش 20، تیر ماه 1395، صص 36-40 


مطالب پربازدید
موضوعات و مسائل اقتصاد مقاومتی را ببینید یا به فهرست بازگردید.