اصلاحیه بودجه سال ۹۵ در تیرماه سال جاری توسط دولت به مجلس جدید تقدیم شد و نهایتاً مورد تصویب مجلس و تأیید شورای محترم نگهبان قرار گرفت. یکی از جنجال برانگیزترین تبصره‌های این اصلاحیه، تبصره ۳۵ معروف به تسعیر نرخ ارز می‌باشد که قبل از آن سه بار دولت‌های دهم و یازدهم آن را در قالب عناوین و لایحه‌های مختلف به مجلس تقدیم کرده بودند و هر سه بار توسط مجلسیان رد شده بود. تسعیر، مکانیسمی است که در آن دولت توانایی افزایش سرمایه بانک مرکزی را، به منظور تسویه بدهی بانک‌های دولتی و افزایش سرمایه خود در بانک‌های دولتی پیدا می‌کند. در مقاله پیش رو با مروری بر این بخش از اصلاحیه بودجه ۹۵ سعی خواهیم کرد چگونگی عملکرد این تبصره را بررسی و واقعیت‌ها و پیامدهای آن را بررسی کنیم.

تبصره ۳۵؛‌ به دولت اجازه داده می‌شود به منظور اصلاح صورت‌های مالی و افزایش توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها از محل حساب مازاد حاصله از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نزد آن بانک، حداکثر به میزان ۴۵۰ هزار میلیارد ریال مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از بانک‌ها را برای تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی صرف نمایند. اجرای این تبصره نباید منجربه افزایش پایه پولی شود.

1. بانک مرکزی و استقلال از دولت

بررسی تاریخ اقتصادی جوامع بشری نشان می‌دهد که تا پیش از ایجاد نهاد بانک مرکزی در کشورهای مختلف، دولت‌ها نقش انتشار پول را بر عهده داشتند و با سوء استفاده از امتیاز انتشار پول، هرزمان که با کاهش درآمد و یا کمبود وجوه خزانه روبه‌رو می‌شدند، به سیاست غش در عیار پول متوسل می‌شوند و با افزایش شدید حجم پول در گردش، به تورم دامن می‌زدند. به صورت نمونه مقدار نقره موجود در یکی از پول‌های رایج ایران در زمان فتحعلی‌شاه1 از ۴/۹ گرم به ۹/۲ گرم در دوران ناصرالدین شاه کاهش یافت!

پس از پیدایش صنعت بانک‌داری و ایجاد بانک مرکزی، دولت‌ها به سبب آنکه بار هزینه‌های بودجه‌ای را بردوش داشتند، تمایل به خرج‌کردن منابع مالی بیش از درآمدهای وصولی را داشتند و لذا بانک‌های مرکزی همواره تحت فشار دولت‌ها برای دریافت وام قرار می‌گرفتند. وام‌هایی که دارای اثرات تورمی زیادی بوده و این اثرات مورد غفلت دولت‌ها قرار می‌گرفت.

هم اکنون پس از چندین دهه از نهادینه‌شدن مسئله استقلال بانک‌های مرکزی، این مسئله در کشورهای مختلف توسط دولت‌ها مورد چالش قرار می‌گیرد. هم اکنون محدودیت اعتباری که دولت می‌تواند از بانک مرکزی دریافت کند عنصر اصلی استقلال بانک مرکزی است. در شرائط عادی، دریافت اعتبار توسط دولت از بانک مرکزی نسبت به راه‌های دیگر تأمین مالی برای دولت مزیت دارد، زیرا تسهیلات بانک مرکزی با نرخ سود کمتری از نرخ بازار در اختیار دولت قرار می‌گیرد جدای از آنکه در برخی کشورها مانند ایران، نرخ سود تسهیلات اعطایی بانک مرکزی به دولت، صفر درصد است!

لذا همواه دولت‌ها به نحوی سعی در استفاده از بانک مرکزی برای جبران بدهی‌ها و تعهدات خود دارند که کمک دولت به افزایش سرمایه بانک مرکزی از طریق ارزیابی مجدد دارایی‌های خارجی آن را می‌توان در این راستا دانست. در ادامه با وظائف اصلی بانک مرکزی در فضای پولی کشور آشنا می‌شویم تا بتوانیم نگاهی بر استقلال بانک مرکزی و بحث بدهی‌های موجود داشته باشیم.

2. ابزارهای سیاست پولی در ایران

در اجرای سیاست پولی، بانک مرکزی می‌تواند مستقیماً از قدرت تنظیم‌کنندگی خود استفاده نموده یا به‌طور غیرمستقیم از اثرگذاری بر روی شرایط بازار پول به عنوان انتشار دهنده پول پرقدرت، اسکناس و مسکوک در جریان و سپرده‌های نزد بانک مرکزی، استفاده نماید. بر همین اساس، دو نوع ابزار سیاست پولی قابل تفکیک می‌باشد که ابزارهای مستقیم؛ عدم اتکا بر شرایط بازار و غیرمستقیم؛ مبتنی بر شرایط بازار، سیاست پولی نامیده می‌شوند. ابزارهای سیاست پولی در ایران بر مبنای تفکیک مذکور به شرح ذیل می‌باشد.

1-2. ابزارهای مستقیم

کنترل نرخ‌های سود بانکی؛ در کشور ما با اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا و معرفی عقود با بازدهی ثابت و مشارکتی، ضوابط تعیین سود و یا نرخ بازده مورد انتظار ناشی از تسهیلات اعطایی بانک‌ها و حداقل و حداکثر سود و یا بازده مورد انتظار بر طبق ماده (۲) آیین‌نامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا بر عهده شورای پول و اعتبار می‌باشد. همچنین بر طبق ماده (۳) آیین‌نامه فصل چهارم قانون مذکور بانک مرکزی می‌تواند در تعیین حداقل نرخ سود، بازده، احتمالی برای انتخاب طرح‌های سرمایه‌گذاری یا مشارکت و نیز تعیین حداقل و یا عنداللزوم حداکثر نرخ سود مورد انتظار یا نرخ بازده احتمالی برای سایر انواع تسهیلات اعطایی بانکی دخالت نماید.

موجودی حساب مازاد تسعیر به وسیله این مصوبه، در مرحله اول برای تسویه مطالبات بانک مرکزی از بانک‌های دولتی، و در مرحله بعد برای تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی صرف خواهد شد.

سقف اعتباری؛ این نوع ابزارهای پولی با ایجاد محدودیت‌های اعتباری و اعطای اعتبارات مستقیم به همراه منظور‌کردن اولویت در امر اعطای اعتبارات بانکی در مورد بخش‌های خاص اقتصادی عملاً اقدام به جهت‌دهی اعتبارات به سمت بخش‌های مورد نظر می‌نماید. براساس ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی می‌تواند در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت‌هایی داشته باشد که از جمله مفاد آن محدود‌کردن بانک‌ها، تعیین نحوه مصرف وجوه سپرده‌ها و تعیین حداکثر مجموع وام‌ها و اعتبارات در رشته‌های مختلف است.

2-2. ابزارهای غیرمستقیم

نسبت سپرده قانونی؛ نسبت سپرده قانونی از جمله ابزارهای سیاست پولی بانک مرکزی می‌باشد. بانک‌ها موظف‌اند همواره نسبتی از بدهی‌های ایجاد شده و به‌طور اخص سپرده‌های اشخاص نزد خود را در بانک مرکزی نگهداری کنند. بانک مرکزی از طریق افزایش نسبت سپرده قانونی حجم تسهیلات اعطایی بانک‌ها را منقبض و از طریق کاهش آن، اعتبارات بانک‌ها را منبسط می‌نماید. بر طبق ماده (۱۴) قانون پولی و بانکی نسبت سپرده قانونی از ۱۰ درصد کمتر و از ۳۰ درصد بیشتر نخواهد بود و بانک مرکزی ممکن است برحسب ترکیب و نوع فعالیت بانک‌ها نسبت‌های متفاوتی برای آن تعیین نماید.

اوراق مشارکت بانک مرکزی؛ اجرای بهینه سیاست‌های پولی توسط بانک مرکزی، توسط ابزار اصلی و محوری عملیات بازار باز صورت می‌گیرد که به بانک‌ها انعطاف لازم را در مدیریت نقدینگی و مداخله در بازار پولی اعطاء می‌نمایند. به منظور توسعه و بسط عملیات بازار باز و اجرای سیاست‌های پولی از حیث مدیریت نقدینگی و تأثیر بر بازار پول و سرمایه، یافتن بدیل‌های مناسب در قالب موازین شرع مقدس اسلام بعد از اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا از جایگاه ویژه‌ای برخوردار گردید. اوراق قرضه به جهت مبتنی‌بودن بر بهره، اصولاً در اسلام پذیرفته شده نیست. لیکن اوراق مشارکت و سهیم‌نمودن سرمایه‌گذاران در فعالیت‌های اقتصادی و پرداخت سودهای واقعی نه‌تنها با مانع مواجه نیست بلکه مورد تشویق نیز می‌باشد. برای اولین بار، براساس ماده ۹۱ قانون برنامه سوم به بانک مرکزی اجازه داده شد که با تصویب شورای پول و اعتبار، از اوراق مشارکت بانک مرکزی استفاده نماید. شایان ذکر است که براساس برنامه چهارم توسعه، انتشار اوراق مشارکت بانک مرکزی با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز خواهد بود.

انتشار و عرضه اوراق مشارکت بانک مرکزی از جمله ابزارهای سیاست انقباضی و اجرای عملیات بازار باز می‌باشد؛ بطوری که با عرضه این اوراق از حجم نقدینگی کاسته‌شده و وجوه این اوراق نزد بانک مرکزی مسدود می‌گردد. در بخش پایه پولی نیز انتشار این اوراق موجب افزایش جزء بدهی‌های بانک مرکزی و کاهش پایه پولی خواهد شد. لذا در مجموع انتشار اوراق موجبات کاهش رشد نقدینگی را فراهم می‌سازد. در واقع سیاستگذار پولی را قادر می‌نماید تا در مواقع لزوم از طریق کنترل نقدینگی، دستیابی به نرخ تورم پایین را میسر سازد.

سپرده ویژه بانک‌ها نزد بانک مرکزی؛ یکی از مهم‌ترین اقداماتی که در جهت استفاده مطلوب از ابزارهای غیرمستقیم پولی در چارچوب قانون عملیات بانکی بدون ربا صورت گرفت، اجازه افتتاح حساب سپرده ویژه بانک‌ها نزد بانک مرکزی است که در اواخر سال ۱۳۷۷ به تصویب شورای پول و اعتبار رسید. هدف اصلی از اجرای این طرح، اعمال سیاست‌های پولی مناسب جهت کنترل و مهار نقدینگی از طریق جذب منابع مازاد بانک‌ها بوده است. لازم به ذکر است که بانک مرکزی به سپرده ویژه بانک‌ها نزد خود براساس ضوابط خاصی سود پرداخت می‌کند.

3. شکل‌گیری بدهی‌ها و تهاتر

از آنجا که حجم بالای بدهی‌ها میان سه ضلع دولت، بانک مرکزی و بانک‌های دولتی، اصلی‌ترین دلیل ایجاد بحث تسعیر و ارزیابی دارایی‌های خارجی است، لذا ابتدا چرایی و چگونگی شکل‌گیری این بدهی‌ها که عبارت‌اند از بدهی بانک‌های دولتی به بانک مرکزی و بدهی دولت به بانک‌های دولتی را بررسی خواهیم کرد.

بدهی بانک‌های دولتی به بانک مرکزی؛ اضافه برداشت بانک‌ها از منابع ارزی و ریالیِ بانک مرکزی که در قالب گشایش اعتبار بانک مرکزی برای بانک‌های تجاری، اعم از دولتی و غیر دولتی، صورت می‌پذیرد، منجر به افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی می‌شود. این بدهی ناشی از موارد مختلفی است از جمله افزایش تسهیلات تکلیفی2، عدم وصول مطالبات معوق، افزایش حجم مبادلات بین بانکی و رجوع بانک‌ها به منابع بانک مرکزی برای تسویه بدهی‌ها، افزایش نرخ سپرده قانونی بانک‌ها نزد بانک مرکزی و ...

تمامی دلایل یادشده منجر به شکل‌گیری بدهی شبکه بانکی به بانک مرکزی یا همان استقراض بانک‌ها از منابع این بانک می‌شود. هم اکنون بانک مرکزی به منظور فشار بر بانک‌ها به منظور تأدیۀ بدهی‌ها نرخ جریمه ۳۴ درصدی را برای اضافه برداشت بانک‌ها از منابع بانک مرکزی در نظر گرفته، لذا این پول نوعی پول داغ تلقی می‌شود که پایه پولی را نیز افزایش می‌دهد.

بدهی دولت به بانک‌های دولتی؛ دولت به عنوان یک خانواده بزرگ دارای مخارج عمرانی و جاری زیادی می‌باشد که در پاره‌ای مواقع نمی‌تواند درآمد آن‌ها را از محل‌های پیش‌بینی شده، فروش نفت، دریافت مالیات و ...، تأمین نماید لذا ابتدا به سراغ بانک مرکزی رفته تا وام با بهره صفر درصد دریافت کند و در مرحله بعد به سراغ بانک‌های دولتی می‌رود تا بتواند از منابع پولی آن‌ها استقراض نماید و اگر نتواند در سررسید معین اصل و فرع وام را پرداخت نماید به جمع بدهکاران بانکی اضافه می‌شود.

براساس اظهارات مقامات بانک مرکزی، در حال حاضر حدود ۱۵ درصد از منابع شبکه بانکی در قالب مطالبات از دولت غیر قابل استفاده است. به بیان دیگر، بدهی دولت به بانک‌ها موجب انجماد بخشی از دارایی‌های بانک‌ها شده و در کنار حجم بالای مطالبات غیرجاری و دارایی‌های ثابت بانک‌ها، موجب تشدید معضل تنگنای مالی شده است. حجم کل بدهی بخش دولتی به شبکه بانکی در پایان شهریور ۹۴ حدود ۱۱۰ هزار میلیارد تومان بوده است که در جدول ذیل نشان داده می‌شود.

بنا بر آنچه ذکر شد هم اکنون بانک‌های دولتی در ترازنامه خود در قسمت بستانکار، عددی را از دولت طلب دارند و در قسمت بدهکاری عددی را به بانک مرکزی بدهکارند. موجودی حساب مازاد تسعیر به وسیله این مصوبه، در مرحله اول برای تسویه مطالبات بانک مرکزی از بانک‌های دولتی، و در مرحله بعد برای تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی صرف خواهد شد. تغییراتی در اثر این تبصره در ترازنامه بانک مرکزی و بانک‌های دولتی ایجاد خواهد شد مطابق جداول فوق است.

4. ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی

ارزیابی دارایی‌ها روش حسابداری است که برای بیان آن مثال زیر را در نظر می‌گیریم. شرکتی دارای ساختمانی به مبلغ ۵۰۰ میلیون تومان است. طی دو سال و بر اثر تورم، ارزش آن ساختمان به یک میلیارد تومان افزایش می‌یابد در این صورت بنگاه اقتصادی موظف است دارایی خود را ارزیابی کند که نتیجه آن ۵۰۰ میلیون تومان دیگر بر دارایی‌های این شرکت افزوده خواهدشد. این اقدام منجر به افزایش اعتبار بنگاه‌ها می‌شود. زیرا در غیراین‌صورت، دارایی‌های بنگاه کمتر از میزان واقعی تخمین زده می‌شود و سقف مجاز اعتباری آن‌ها محدود خواهد بود. حال این ارزیابی علاوه‌بر دارایی‌های ریالی، در حوزه دارایی‌های خارجی مانند طلا و ارز نیز ممکن است اتفاق بیافتد که بدان تسعیر گفته می‌شود.

در رابطه با بانک مرکزی این مسئله بدین گونه است که بانک‌های مرکزی معمولاً به منظور حفظ سطح مورد نظر ذخایر خارجی برای کشور، حجم بالایی از ارزهای خارجی را در موقعیت باز نگهداری می‌کنند؛open position. بانک‌های مرکزی درصدد کسب سود از منابع ارزی مذکور نیستند و بیشتر از این منابع جهت اجرای سیاست تثبیت اقتصادی استفاده می‌کنند. برخلاف بانک‌های مرکزی، بانک‌های تجاری که با هدف کسب سود وارد معاملات ارزی می‌شوند، معمولاً سقف‌هایی برای موقعیت باز هر ارز در نظر می‌گیرند. تحصیل سود تحقق‌نیافته ناشی از افزایش ارزش اسعار خارجی و تلقی آن‌ها به‌عنوان درآمد را تسعیر گویند که این امر می‌تواند اثرات قابل توجهی در برنامه سیاست‌های پولی یک کشور داشته باشد.3

5. سابقه تلاش دولت‌ها برای تسعیر

قانون پولی و بانکی کشور4 در بندهای «الف» و «ب» ماده ۲۶ خود به مسئله ارزیابی دارایی‌های خارجی اشاره کرده و امکان این ارزیابی مجدد را برای بانک مرکزی مطرح می‌کند:

الف. دولت موظف است در مقابل زیان‌های احتمالی حاصل از تغییر برابری‌های قانونی نسبت به طلا و پول‌های خارجی و اتفاقات ناشی از قوه قهریه، اسناد خزانه بی‌نام با سررسید معین صادر و به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تسلیم نماید.

ب. سود احتمالی حاصل از تغییر برابری‌‌ قانونی نسبت به طلا و پول‌های خارجی و اتفاقات ناشی از قوه قهریه، به مصرف استهلاک اصل و بهره بدهی‌های دولت به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خواهد رسید و مازاد آن به خزانه دولت تحویل خواهدشد.

در سال ۱۳۸۱ دولت وقت برای اولین و آخرین‌بار پس از افزایش نرخ رسمی دلار از ۱۸۰ تومان به ۸۰۰ تومان، دارایی‌های خارجی را تسعیر کرد. اما پس از آن هیچ‌گاه دولت‌ها نتوانستند از این قانون استفاده کنند. زیرا پس از آنکه دولت دهم به سبب افزایش سه برابری نرخ ارز، در هفتم تیر ماه سال ۹۲ در مجمع عمومی بانک مرکزی5 مصوبه‌ای را برای استفاده از همان‌بند به تصویب رساند6، این مصوبه توسط دیوان عدالت اداری لغو شد و مجلس نیز در مهرماه همان سال با تصویب ماده واحده «قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی»، بند «ب» ماده ۲۶ را نسخ کرد تا حسرت استفاده از این فرصت را بر دل دولت وقت و دولت‌های آتی بنشاند و به قول ناظر وقت مجلس در شورای پول و اعتبار7 هم جلوی تلاش زیان‌بار دولت فعلی گرفته شود و هم ریشه وسوسه در دولت‌های بعدی خشکانده شود.

در اصلاحیه دولت، سود حاصل از تسعیر به جای آنکه برای بانک مرکزی استفاده شود صرف تسویه بدهی‌های بانک‌های دولتی، نه دولت، به بانک مرکزی می‌شود که این نیز خلاف قانون است.

پس از آن، دولت یازدهم نیز در اوایل سال ۹۴ درصدد استفاده از این روش برای جبران بدهی‌های بانکی برآمد و در قالب ماده ۲۴ لایحه رفع موانع تولید رقابت‌پذیر این روش را مطرح کرد که این دولت نیز با مخالفت مجلس روبه‌رو شد. این دولت بار دیگر این روش را در تبصره ۱۹ و ۲۰‌ لایحه بودجه سال ۹۵ گنجاند که این بار نیز توسط نمایندگان رد شد. اما در نهایت با تغییر ترکیب مجلس، تلاش دولت یازدهم برای استفاده از این روش از طریق ارسال اصلاحیه و گنجاندن آن در تبصره ۳۵ و علی‌رغم رد این اصلاحیه در کمیسیون برنامه بودجه، به ثمر نشست و با تصویب در صحن علنی، این دولت اجازه ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی به منظور تهاتر بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی با بدهی دولت به بانک مرکزی را به‌دست‌آورد.

6. ملاحظات قانونی، حسابداری، سیاسی و اقتصادی تسعیر

تسعیر همواره مخالفان و موافقانی داشته است. از ایرادات قانونی و حقوقی وارده به اصلاحیه مجلس ابتدا این است که به علت وجود قانون مصوب سال ۱۳۹۲ در زمینه نحوه محاسبه منابع حاصل از اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی، بند مرتبط با این موضوع در لایحه دولت، نوعی اصلاح قانون محسوب می‌شود که دولت موظف است آن را تحت یک لایحه جداگانه به مجلس تقدیم کند.

اما دلیل الغاء بند «ب» ماده ۲۶ قانون پولی و بانکی کشور توسط مجلس در تیرماه سال ۹۲ چه بوده است؟ اصلی‌ترین استدال مجلس و موافقان برای نسخ این بند، این مطلب این بوده است که قانون پولی و بانکی کشور متناسب با شرائط نظام نرخ ارز ثابت، میخکوب، نوشته شده است تا در چنین شرایطی اگر نرخ ارز رسمی تغییر پیدا کرد و در نتیجهِ این تغییر ضرری به بانک رسید، دولت طبق بند «الف» برای جبران ضرر، اوراق قرضه به بانک می‌دهد و اگر سودی حاصل شد طبق بند «ب» بدهی را تسویه می‌کند. اما از سال ۸۱ که نظام ارزی به شناور مدیریت‌شده تغییر یافت، ارزیابی مجدد دارایی‌های خارجی بانک مرکزی رقم بالایی8‌ می‌شود که دولت‌ها را نسبت به تسویه بدهی‌ها از این محل وسوسه می‌نماید.

به عبارت دقیق‌تر ماده نسخ‌شده ناظر به زمانی بود که مقام سیاست‌گذار پولی، به منظور متعاد‌ل‌کردن تراز پرداخت‌ها، اقدام به» کاهش رسمی ارزش پول ملی»9 می‌کند؛ نه زمانی که در اثر نوسانات اقتصادی و بروز شوک در بازار ارز، در نظام ارزی شناور مدیریت‌شده »افت ارزش پول ملی10«، رخ می‌دهد.

ایراد قانونی دیگر این لایحه تصاحب مازاد ناشی از تسعیر، توسط دولت است و این در حالی است که براساس قانون مصوب سال ۹۲، «مانده این حساب صرفاً جهت جبران زیان‌های احتمالی آتی بانک مرکزی ناشی از تغییر،کاهش، برابری‌های قانونی ارز، تسعییر، قابل استفاده است» ولی در اصلاحیه دولت، سود حاصل از تسعیر به جای آنکه برای بانک مرکزی استفاده شود صرف تسویه بدهی‌های بانک‌های دولتی، نه دولت، به بانک مرکزی می‌شود که این نیز خلاف قانون است.

7. اتلاف قوه نظارتی بانک مرکزی

با توجه به اینکه در تبصره پیشنهادی، بانک‌های دولتی از یک‌سو با کاهش بدهی‌ها به بانک مرکزی و ازسوی دیگر با کاهش مطالبات از دولت و نیز افزایش سرمایه، شدیداً منتفع می‌شوند، فرآیند تسویه بدهی‌ها می‌تواند به عنوان ابزاری برای اصلاح رفتار و ساختار بانک‌های دولتی مورد استفاده قرار گیرد. متأسفانه این مهم در تبصره پیشنهادی دولت کاملاً مغفول است. به عبارتی این فرصت مغتنم می‌توانست به صورت مرحله‌ای و منوط به اعمال اصلاحات ساختاری از جانب بانک‌های دولتی صورت گیرد که با چنین بخشش بزرگی، این فرصت از دست می‌رود.

8. تسویه از محل درآمدهای تحقق‌نیافته

عده‌ای صوری‌بودن این درآمد را از ایرادات این روش می‌دانند و لذا آن را نوعی «أکل مال به باطل»‌ می‌دانند. موافقان ضمن قبول صوری‌بودن این درآمد، آن را نوعی روش و فن حسابداری می‌دانند که هم اکنون در مورد شرکت‌ها و حتی بانک‌های تجاری اتفاق می‌افتد. اما واقعیت آن است که افزایش ارزش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی ناشی از تغییر نرخ ارز، سود تحقق‌یافته تلقی نمی‌گردد و نمی‌توان آن را به منظور تسویه بدهی‌های تحقق یافته قبلی، بدهی بانک‌های دولتی به بانک مرکزی یا بدهی دولت به بانک‌های دولتی، مورد استفاده قرار داد. به بیان دیگر، افزایش ارزش ناشی از تغییر نرخ ارز در ترازنامه بانک مرکزی، ماهیتی کاملاً احتمالی، غیرقطعی و فاقد اصالت داشته و نمی‌توان در تسویه بدهی‌های تحقق‌یافته از آن استفاده کرد.

9. چرخه‌ای معیوب در نظام اقتصاد سیاسی

جدی‌ترین ایراد منتقدان به این تبصره این است که تسویه مطالبات بانک مرکزی از دولت، از محل مازاد مذکور، نوعی علامت‌دهی به دولت‌های آینده خواهد بود مبنی‌بر اینکه هزینه‌های تحمیل شده به مردم، ناشی از سوء مدیریت نظام پولی و ارزی، در نهایت به سود دولت خواهد بود. توضیح آنکه هر دولتی طی دوران کاری خود با ایجاد بدهی‌های متعددی که با دست‌اندازی به منابع بانک مرکزی و نظام بانکی کشور تأمین مالی شده‌اند و تمسک به مالیات تورمی یعنی منفعت نخست برای دولت و در نتیجه تقویت ارزش حقیقی پول ملی،‌ زمینه را برای افت شدید ارزش اسمی پول ملی فراهم می‌کند یعنی ضرر نخست برای جامعه. ازسوی دیگر به اتکای درآمدهای ارزی حاصل از نفت، نرخ ارز اسمی را پایین نگاه داشته و موجب تشدید پدیده بیماری هلندی می‌شود یعنی ضرر دوم برای جامعه. در اثر بروز یک شوک خارجی، مانند تحریم، نرخ ارز رسمی جهش‌یافته و دولت، همان دولت و یا دولت‌های بعد، خواهد توانست با تغییر برابری پول ملی، کلیه آثار منفی سیاست‌های تورمی خود را در ترازنامه بانک مرکزی پاکسازی کند یعنی منفعت دوم برای دولت و بدهی‌های خود به بانک مرکزی و بانک‌های دولتی را از محل مازاد ناشی از تسعیر دارایی‌های خارجی تسویه نماید. این چرخه معیوب را می‌توان در شکل زیر نشان داد.

تاکنون حدود ۷۷ هزار میلیارد تومان هزینه از محل «حساب مازاد ناشی از ارزیابی داریی‌های خارجی بانک مرکزی» پیش بینی شده است، درحالیکه موجودی این حساب در بهترین صورت ۷۴ هزار میلیارد تومان است.

نکته مهم دیگر در این خصوص آن است که با تسویه بدهی‌های دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی و همچنین تسویه بدهی‌های بانک‌های دولتی به بانک مرکزی از محل حساب مذکور، مجدداً دولت برای استقراض از بانک‌ها و بانک‌ها برای استقراض از بانک مرکزی شرایط را مهیا خواهند دید و وضع موجود مجدداً تکرار خواهد شد. در واقع هیچ تضمینی برای جلوگیری از تکرار روند قبلی، اخذ مالیات تورمی توسط دولت، افزایش بدهی دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی، ثابت نگه داشتن نرخ ارز، جهش نرخ ارز در اثر شوک خارجی و تسویه بدهی‌ها از محل مازاد ناشی از تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، وجود ندارد.

10. مشخص‌نبودن موجودی حساب

مطابق ترازنامه بانک مرکزی، کل موجودی «حساب مازاد ناشی از ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» در سال ۱۳۹۲، حدود ۷۴ هزار میلیارد تومان بوده است که البته عدد فوق درباره مقدار مابه‌التفاوت تسعیر دارایی‌های خارجی دقیق نبود و صرفاً برمبنای کل‌های پولی مستخرج از حساب‌های پولی محاسبه شده است. درحالی که در شناسایی مابه‌التفاوت مذکور، بانک مرکزی باید صرفاً دارایی‌های خارجی مطمئن و قابل استفاده را ملاک محاسبه قرار دهد. همچنین از سال ۱۳۹۲ تاکنون، در چند مقطع با افت ارزش یورو مواجه بوده‌ایم که با توجه به ترکیب دارایی‌های ارزی کشور، یقیناً درحال حاضر موجوی حساب مذکور کمتر از این مقدار است.

ضمناً با توجه به اینکه بخشی از دارایی‌های ارزی بانک مرکزی، مطالبات از شرکت ملی نفت یا سپرده‌های بانک مرکزی در چین، بابت ضمانت اعتبارات گشایش شده است که امکان وصول آن در میان مدت وجود ندارد، افزایش ناشی از ارزش حسابداری اینگونه دارایی‌ها نباید مبنای تسویه بدهی دولت به بانک‌های دولتی قرار گیرد. لذا رقم واقعی باز هم کمتر خواهد بود. بر این اساس لازم است موجودی حساب مذکور در پایان سال ۱۳۹۴ و با توجه به دارایی‌های خارجی قابل وصول و تغییر ارزش ارزهای مختلف، مجدداً محاسبه شود.

از سوی دیگر چنانکه بیان شد حدود ۳۲ هزار میلیارد تومان از موجودی حساب مذکور، در قانون رفع موانع تولید، برای جبران تفاوت ریالی ناشی از تعهدات ارزی در نظر گرفته شده است. سقف در نظر گرفته شده در لایحه دولت نیز، برای تسویه مطالبات بانک مرکزی از بانک‌های دولتی و مطالبات بانک‌های دولتی از دولت، ۴۵ هزار میلیارد تومان است. در این صورت تاکنون حدود ۷۷ هزار میلیارد تومان هزینه از محل «حساب مازاد ناشی از ارزیابی داریی‌های خارجی بانک مرکزی» پیش بینی شده است، درحالیکه موجودی این حساب در بهترین صورت ۷۴ هزار میلیارد تومان است.

باتوجه به ارقام فوق، موجودی این حساب هیچ‌گونه ریسک ناشی از شوک و نوسانات ارزی یا یکسان‌سازی نرخ ارز را پوشش نخواهد داد و این در صورتی است که بر اساس قانون، کارکرد اصلی این حساب پوشش ریسک‌های ارزی برای بانک مرکزی است به نحوی‌که در چنین شرایطی بتواند تعهدات ارزی خود را پرداخت کند.

در مجموع می‌توان گفت اصرار دولت‌ها بر تسعیر علاوه‌بر داشتن اشکالات مبنایی، در جزئیات و نحوه ارائه لوایح و تبصره‌های مرتبط با این موضوع نیز دارای ایراداتی است که در نهایت مجلس نتوانست برای بار چهارم در مقابل آن‌ها مقاومت کند و تنها می‌توان امیدوار بود دولت یازدهم این فرصت پیش آمده را با تدبیر و تقوای محتمل تبدیل به خسران نکند. ▪

پی نوشت

1. قران نقره‌ای

2. تسهیلات تکلیفی به تسهیلاتی گفته می‌شود که تطابق دقیق با ضوابط پرداخت تسهیلات بانک ندارد ولی بانک به‌دلیل مصوباتی خارج از سیستم بانکی مثل مصوبات هیات دولت یا بانک مرکزی به اجبار این تسهیلاتپرداخت می‌شود. پرداخت این تسهیلات ۲ مشکل عمده را برای بانک‌ها ایجاد می‌کند: مواجه شدن با حجم زیادی از مطالبات معوق در آینده و کاهش توان تسهیلات دهی به مشتریان خود و طرح‌هایی که توجیه اقتصادی بیشتری دارند.

3. در صورتی که بانک مرکزی سود تحقق نیافته ناشی از تجدید ارزیابی را به‌عنوان درآمد تلقی کند، با توزیع سود تحقق‌نیافته مذکور به دولت خود را در معرض ریسک نوسانات نرخ بازار قرار می‌دهد. پولی‌کردن این سودهای تحقق‌نیافته جهت توزیع سود می‌تواند به یک سیاست انبساطی پولی ناخواسته منتج گردد. بنابراین نظر غالب این است که بانک مرکزی سود تحقق‌نیافته ناشی از نگهداری دارایی‌های ارزی خود را تا زمانی که تحقق نیافته‌اند (دارایی‌ها به فروش نرسیده است) جزء درآمدها به حساب نیاورد.

4. مصوب۱۸ تیر ۱۳۵۱

5. مجمع عمومی بانک از وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر بازرگانی و رییس سازمان برنامه و بودجه تشکیل می‌شود. ریاست مجمع عمومی بانک با وزیر امور اقتصادی و دارایی است.

6. معروف به مصوبه ۷۴ هزار میلیارد تومانی

7. به نقل از دکتر احمد توکلی، ۵ آبان ۹۳ خبرگزاری دانشجو

8. دارایی‌های خارجی بانک مرکزی بر اساس این ارزیابی، در بازه سال ۸۱ الی ۸۲ از ۸ هزار میلیارد تومان به ۱۱ هزار میلیارد تومان افزایش یافت (حدود ۳ هزار میلیارد تومان مانده) و در بحران ارزی سال ۹۲ در یک بازه یک ساله، این دارایی از ۷۵ هزار میلیارد تومان به ۱۷۰ هزار میلیارد تومان رسید (حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان مانده)

9. Devaluation

10. Depreciation

--------------------------

پدافند اقتصادی، ش 23، مهر ماه 1395، صص 4-8